II GSK 64/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Janusz Zajda Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gmina B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 310/08 w sprawie ze skargi B. R. -Ł. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia dotacji z budżetu miasta uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. o sygn. akt I SA/Bk 310/08 uwzględnił skargę B. R. – Ł. na uchwałę Rady Miejskiej Białystok z dnia 21 kwietnia 2008 r. nr XXVII/307/08 w przedmiocie udzielenia w 2008 r. z budżetu Miasta Białystok dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz ich wysokości i stwierdził nieważność tej uchwały w pkt 3 załącznika do uchwały. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 kwietnia 2008 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę nr XXVII/307/08 w sprawie udzielenia w 2008 r. z budżetu Miasta dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz wysokości tej dotacji. W załączniku do uchwały wskazano cel oraz wysokość dotacji przyznanych w 2008 r. sześciu wnioskodawcom w tym w punkcie 3 określono wysokość dofinansowania przyznanego B. R. – Ł. w wysokości 25 % kosztów niezbędnego remontu. Pozostałym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie w wysokości 50 % kosztów niezbędnego remontu. Wspomniana uchwała została podjęta na podstawie § 14 ust. 3 uchwały nr XLIV/510/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta Białystok oraz na podstawie art. 81 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) Po bezskutecznym wezwaniu organu Gminy Białystok do usunięcia naruszenia prawa B. R. – Ł]. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Zdaniem skarżącej odmienne potraktowanie wnioskodawców było niedopuszczalne w świetle uchwały Rady Miasta z 29 czerwca 2005 r., gdyż wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o dotację spełniali te same wymagania w niej określone Sąd I instancji uwzględniając tę skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, gdyż prowadzi do bezpodstawnego zróżnicowania sytuacji prawnej wnioskodawców. Sąd I instancji podkreślił, że w § 2 uchwały z dnia 29 czerwca 2005 r. nr XLIV/510/05 określono zakres podmiotowy uprawnionych do otrzymania dotacji i są to osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne będące właścicielem, posiadaczem zabytku albo posiadające zabytek w trwałym zarządzie pod warunkiem, że działalność wnioskodawcy nie jest finansowana ze środków publicznych i złożył on wniosek o dofinansowanie wg wzoru stanowiącego załącznik do tej uchwały. Sąd I instancji wyjaśnił, że z uzasadnienia projektu uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 r. wynika, że sześć wniosków zostało pozytywnie zaopiniowanych i każdemu z sześciu podmiotów, w tym skarżącej przysługiwała dotacja 50% nakładów koniecznych przy wykonywaniu prac przy zabytkach objętych wnioskami. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił, że do projektu uchwały uprzednio zaaprobowanego przez Komisję Budżetu i Finansów Rady Miejskiej Białegostoku poprawki zgłosiła Komisja Kultury i Promocji Miasta zmniejszając o połowę wysokość dotacji przewidzianej dla skarżącej i nie uzasadniła zmiany w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, uchwały z dnia 29 czerwca 2005 r. oraz protokołu Komisji Kultury i Promocji Miasta nie wskazują na okoliczności uzasadniające zredukowanie skarżącej kwoty dotacji o połowę. Oznacza to zatem, że organ uchwałodawczy przyjął dodatkowe odmienne kryteria wobec wnioskodawców, nieprzewidziane w uchwale z dnia 29 czerwca 2005 r. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 21 kwietnia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa określonego w art. 32 Konstytucji RP i orzekł j nieważność tego aktu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., Gmina Białystok złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub uchylnie orzeczenia w całości i oddalenie skargi albo uchylenie orzeczenia i stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Gmina Białystok zarzuciła: 1) błędne zastosowanie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w związku z ust. 1 tego artykułu uznając, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 21 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielenia w 2008 r. z budżetu Miasta Białegostoku dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz jej wysokości w części dotyczącej pkt 3 załącznika do uchwały istotnie naruszyła określoną tą normą prawną zasadę równości poprzez stworzenie domniemania dyskryminacji, które to domniemanie mogłoby być obalone w drodze uzasadnienia uchwały, "w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która zawiera podstawę prawną do podjęcia dwóch uchwał zastrzeżonych do kompetencji organu stanowiącego gminy: tj. uchwały określającej zasady udzielania dotacji oraz uchwały o przyznaniu dotacji konkretnemu podmiotowi, zaś ani art. 81 ust.1 ustawy ani uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. nie zawierały obowiązku sporządzenia uzasadnienia do uchwały; 2) naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),dalej p.p.s.a., oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie unieważnionych przepisów uchwały za sprzeczne z prawem w oparciu o nieistniejącą normę prawną ustanawiającą domniemanie istnienia dyskryminacji; 3) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym oraz art. 156 §2 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 145 ust.1 pkt 2 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) przez niezastosowanie wymienionych norm prawnych do sprawy i przyjęcie, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 21 kwietnia 2008 r. pomimo zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych w postaci udzielenia B. R. – Ł. dotacji w wysokości określonej przez radę gminy w uchwale w formie umowy z dnia 7 maja 2008 r., wykorzystanie tej dotacji przez skarżącą zgodnie z umową i jej rozliczenie w terminie na podstawie raportu końcowego z wykonania zadania z dnia 14 lipca 2008 r. 4) naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżącej w I instancji – skutkującego koniecznością zwrotu udzielonej dotacji na podstawie art. 145 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Białystok podniosła, że ani uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 czerwca 2005 r. nr XLIV/510/05 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta Białystok ani przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zobowiązują Rady Miejskiej do udzielenia dotacji w równej wysokości wszystkim podmiotom ubiegającym się o ten rodzaj dofinansowania. Zarówno art. 78 wspominanej ustawy jak i § 5 ust. 1 uchwały posługują się zwrotem, że "dotacja może być udzielona w wysokości 50 % nakładów koniecznych na wykonywanie prac przy zabytku". Zatem przepis ten wskazuje jedynie na możliwość przyznania dotacji i nie obliguje organu gminy do rozdysponowania kwoty dotacji w równej wysokości wobec wszystkich wnioskodawców. Dlatego nie można stwierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie zachodziło naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. oraz przekazaniem temuż sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.,) dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Za zasadny należy uznać jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej i uznanie, iż uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z 21 kwietnia 2008 r. numer XXVII/307/08 w sprawie udzielenia w 2008 r. z budżetu Miasta Białystok, dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz jej wysokości, w części dotyczącej punktu 3 załącznika do tejże uchwały narusza określoną tą normą prawną zasadę równości wobec prawa. Na wstępie należy przypomnieć, że powołany w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 21 kwietnia 2008 r. numer XXVII/307/08 w sprawie udzielenia w 2008 r. z budżetu Miasta Białystok dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz jej wysokości, przepis art. 81 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 162, poz. 1568 ze zm.) stanowi, iż w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Jednocześnie przepis art. 71 ust.1 w/w ustawy wskazuje, że finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami pozostaje w gestii osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych posiadających tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Stosownie natomiast do treści art. 73 w/w ustawy osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w zarządzie trwałym, może ubiegać się o dotację celową z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Oznacza to, że wskazane wyżej podmioty mogą ubiegać się o dotację na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych przez organ stanowiący gminy lub powiatu w podjętej przez ten organ uchwale. W tym miejscu należy więc podkreślić, że w sytuacji, w której określony zabytek wpisany jest do stosownego rejestru, organ stanowiący gminy, powiatu lub województwa, władny jest do udzielenia dotacji na zasadach określonych przez ten organ. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę prawną do jej wydania stanowił także przepis § 14 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 czerwca 2005 r. numer XLIV/510/05 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, na terenie Miasta Białystok. Powołany wyżej przepis wskazuje, iż o przyznaniu dotacji oraz jej wysokości rozstrzyga Rada Miejska Białegostoku w drodze uchwały, na wniosek Prezydenta Miasta Białegostoku. Oznacza to, że jedynie organ stanowiący - Rada Miejska Białegostoku jest uprawniona do podejmowania uchwały określającej zarówno podmiot, któremu dotacja zostanie przyznana jak i wysokość tej dotacji. Przystępując do oceny zasadności wskazanego na wstępie zarzutu skargi kasacyjnej należy również przypomnieć, iż przepis art. 32 ust. 1 i ust.2 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a także, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 3 załącznika do uchwały, a więc w części przyznającej dotację na remont elewacji domu z 1910 r. w kwocie 15000 złotych B. R. – Ł. uznał, iż wszyscy wnioskodawcy, którzy spełnili warunki formalne (wspólne cechy relewantne) powinni mieć możliwość otrzymania dofinansowania według takich samych zasad, a nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej grupy oznacza, że doszło do zróżnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o dotację, na co nie zezwalał żaden przepis uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 czerwca 2005 r. numer XLIV/510/05. Zróżnicowanie sytuacji podmiotów ubiegających się o dotację, o której mowa w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji dotyczy przyznania dotacji poszczególnym podmiotom w różnej, a nie w jednakowej wysokości, z tym jednak zastrzeżeniem, iż łączna wysokość dotacji przyznanych tym podmiotom odpowiada wysokości dotacji przyznanej w § 1 zaskarżonej uchwały w roku budżetowym 2008 i zamyka się kwotą 295000 złotych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podmioty, którym przyznano dotację otrzymały tę dotację w oparciu o zasady określone w uchwale Rady Miejskiej Białegostoku z dnia29 czerwca 2005 r. numer XLIV/510/05 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, na terenie Miasta Białystok. Z treści § 14 ust.3 wynika jednoznacznie, że o wysokości dotacji rozstrzyga w formie uchwały Rada Miejska Białegostoku. Ponadto z treści § 5 ust.1w/w uchwały wynika, że dotacja może być udzielona w wysokości do 50% nakładów koniecznych na wykonanie prac przy zabytku. Natomiast z treści § 8 ust.1 pkt.5,6,7,8 w/w uchwały wynika, iż we wniosku o udzielenie dotacji wnioskodawca winien między innymi określić wysokość dotacji, o którą się ubiega, kosztorys całkowitych prac, wykaz prac wykonanych przy zabytku w okresie ostatnich dwóch lat, z podaniem wysokości poniesionych wydatków. Wreszcie przepis § 3 w/w uchwały wskazuje na realizację jakich zadań w zakresie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych może być przyznana dotacja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że wskazany akt prawny zawiera w swej treści przepisy zezwalające na różnicowanie wysokości przyznawanej dotacji dla poszczególnych podmiotów w zależności od występowania okoliczności wskazanych w powołanych wyżej przepisach uchwały. W związku z powyższym brak było podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała naruszała zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP bowiem cechą relewantną, różnicującą sytuację podmiotów ubiegających się o przyznanie dotacji były okoliczności, o których mowa w powołanych wyżej przepisach uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dna 29 czerwca 2005 r. numer XLIV/510/05 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, na terenie Miasta Białystok. Dodatkowym elementem różnicującym był także charakter podmiotów ubiegających się o dotację. Wśród sześciu podmiotów, którym przyznano dotację była parafia rzymskokatolicka, szkoła wyższa, wspólnoty mieszkaniowe, wspólnota lokali użytkowych oraz osoba fizyczna. Oczywistym jest, iż ostatnia z wymienionych wyżej okoliczności nie może prowadzić do wniosku, że sytuacja osoby fizycznej ubiegającej się o dotację w zbiegu z innymi podmiotami nie należącymi do tej samej kategorii, jest z założenia gorsza. Uznać więc należy, że rozstrzygnięcie wszystkich wniosków o przyznanie dotacji nastąpiło w oparciu o te same zasady prawne określone w powołanej wyżej uchwale, a zróżnicowanie pod względem wysokości dotacji, bez wykraczania poza zakres wynikający z przyjętego budżetu, nastąpiło przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z treści tej uchwały. W tym miejscu należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawo do równego traktowania winno być ujmowane w związku z konkretnymi normami prawnymi lub działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich, tj. niejako "samoistnie". Przepis art. 32 ust.1 Konstytucji RP wyraża zarówno zasadę równości jako normę (zasadę) prawa przedmiotowego, jak i - będące pochodną tej zasady - szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, prawo do równego traktowania. Każdy ma prawo do takiego traktowania, jak osoby znajdujące się w analogicznej (co do istotnych elementów) sytuacji (vide wyrok TK z 19.07.2005 r. SK 20/03 OTK-A 2005/7/82, wyrok TK z 6.10.2004 r. SK 23/02 OTK ZU 9/A/2004, poz.89). Ponadto należy podkreślić, że treść uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie w jakim dotyczy podstaw rozstrzygnięcia pozostaje w oderwaniu od sentencji zaskarżonego wyroku. Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu I instancji składa się z dwóch punktów, gdzie w pierwszym punkcie sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej punkt 3 załącznika do tej uchwały, a w punkcie drugim rozstrzyga o kosztach postępowania sądowego. Natomiast na stronie 7 uzasadnienia tegoż wyroku znajduje się stwierdzenie, która świadczyłoby o tym, iż zaskarżony wyrok składa się z trzech punktów i zawiera rozstrzygnięcie, o którym mowa w art.152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.