II GSK 220/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 531/08 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E.S. na rzecz Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 października 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 531/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę E.S. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej ( pomoc DSU ). Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 20 grudnia 2005 r. E.S. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek o pomoc DSU, załączając akt notarialny z dnia 26 października 2005 r. Rep. A Nr 4037/2005 o przejęciu gospodarstwa rolnego od ojca Z.S., który uprzednio - w dniu 18 lutego 2005 r. także złożył wniosek o pomoc DSU. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. umorzył postępowanie toczące się z wniosku Z.S. wobec jego cofnięcia przez wnioskodawcę. Po uzyskaniu od organu informacji dotyczącej zmiany stanu prawnego E.S. w dniu 30 sierpnia 2006 r. ponowiła swój poprzedni wniosek. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji odmówił E.S. przyznania pomocy, o którą wnioskowała. Organ podkreślił, że E.S. złożyła drugi wniosek z zachowaniem 35 dniowego terminu, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 1 sierpnia 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1016), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2006 r., zmieniającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142) - dalej rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r. Wniosek ten został jednakże złożony po wydaniu w dniu [...] marca 2006 r. decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku Z.S., a zatem nie mógł mieć zastosowania przepis § 7a ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., bowiem przepis ten uzależnia możliwość przejęcia płatności od braku decyzji w sprawie pierwotnego wnioskodawcy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania E.S. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji oraz uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. umarzające postępowanie w sprawie z wniosku Z.S. WSA zauważył, że powodem odmowy przyznania skarżącej pomocy DSU było wycofanie wniosku przez ojca skarżącej - zbywcę gospodarstwa w następstwie czego nastąpiło umorzenie postępowania toczącego się z wniosku zbywcy, który uzyskał informację od organu o możliwości przejęcia płatności przez jego córkę. Zdaniem Sądu, z korespondencji kierowanej przez organ do skarżącej wynika, że organ traktował ją jako podmiot uprawniony do przejęcia płatności po zbywcy gospodarstwa rolnego. Sąd wskazał na art. 9 Kpa. i wynikający z niego obowiązek organów udzielania informacji związanych z prawidłowym zainicjowaniem postępowania administracyjnego. Przez naruszenie wskazanego przepisu, organy naruszyły art. 8 Kpa. bowiem udzielenie błędnej informacji, w konsekwencji której wydano decyzję uniemożliwiającą przejęcie przez skarżącą pomocy DSU, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sąd I instancji zauważył, iż mając na uwadze błędne informacje, co do możliwości przejęcia przez skarżącą płatności, o którą wcześniej wystąpił jej ojciec, ten ostatni być może nie zdecydowałby się na przekazanie gospodarstwa lub dokonałby jego przekazania w czasie obowiązywania § 7 a rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. ( przepis wszedł w życie na mocy rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2006 r. w dniu jego publikacji, to jest 9 sierpnia 2006 r.) umożliwiającego prawne przejęcie płatności przez następcę. Zdaniem Sądu I instancji byłoby również możliwe ewentualne skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu § 2 nowelizacji rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. WSA stwierdził, iż gdyby do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego doszło pod rządami starych przepisów, obowiązujących do dnia 8 sierpnia 2006 r., jednak w czasie, w którym nie doszłoby do umorzenia postępowania z wniosku zbywcy gospodarstwa rolnego, byłaby podstawa do przejęcia płatności. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na skutek złożonej przez organ skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 228/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że w myśl § 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który jest wpisany do ewidencji producentów, prowadzi określoną działalność rolniczą oraz zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Stosownie z kolei do § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia decyzję o przyznaniu płatności przyznaje się na wniosek producenta, do którego dołączony być musi plan dostosowania z opisanym przedsięwzięciem oraz terminem jego realizacji. Jak stwierdził NSA maksymalne terminy realizacji określonych przedsięwzięć zostały wprowadzone przepisami rozporządzenia, a dla przedsięwzięcia, objętego wnioskiem Z.S. i E.S., termin ten był do dnia 31 grudnia 2007 r. Przyznaną płatność wypłaca się w dwóch ratach – pierwszą - w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1, stała się ostateczna, a drugą - w terminie 60 dni od dnia, w którym producent rolny złożył oświadczenie o zakończeniu realizacji inwestycji (§ 9 rozporządzenia). W związku z powyższym NSA za niewątpliwe uznał, że wsparcie finansowe na realizację omawianego działania jest udzielane wówczas, gdy producent rolny zobowiąże się do realizacji określonego przedsięwzięcia, stanowiącego warunek jego przyznania. NSA stwierdził również, że do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego z dnia 1 sierpnia 2006 r., które weszło w życie z dniem 9 sierpnia 2006 r., w obowiązującym przed tą zmianą stanie prawnym nie istniała możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego. Nowy posiadacz gospodarstwa rolnego mógł złożyć wniosek o przyznanie płatności, ale wniosek ten wszczynał nowe postępowanie niezależnie od tego czy został złożony wówczas, gdy przed organem toczyła się jeszcze sprawa z wniosku poprzednika, czy też wtedy, gdy sprawa taka była już ostatecznie załatwiona decyzją o umorzeniu postępowania. Ta okoliczność zdaniem NSA, uszła uwadze Sądu I instancji, a miała decydujące znaczenie prawne, gdyż postępowanie z wniosku Z.S. zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2006 r., a przekazanie gospodarstwa nastąpiło w dniu 26 października 2005 r., zatem oba te zdarzenia miały miejsce przed dniem 1 sierpnia 2006 r. Zauważając, iż Sąd I instancji w swoich rozważaniach nie uwzględnił przepisów prawa wspólnotowego, NSA wskazał na unijne regulacje dotyczące kwestii pomocy finansowej udzielanej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. NSA stwierdził, iż zgodnie z art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFOGR/ (Dz. U. UE. L. z 2004 r., Nr 153, poz. 30) i gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego, jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. NSA, odnosząc się do zwrotu "okres ważności zobowiązania", wyjaśnił, że zobowiązanie powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia, a złożony wniosek o przyznanie wsparcia wraz z planem dostosowania stanowi w istocie tylko zgłoszenie zamiaru realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o przyznaniu płatności umożliwia wnioskodawcy realizację tego zamiaru z chwilą wypłaty pierwszej raty, stanowiącej zaliczkę na poczet realizacji inwestycji. Zdaniem NSA przepisy art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, jak i § 7 b rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. regulują kwestię związaną z kontynuacją przedsięwzięcia, a nie kontynuacją postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego o przyznanie wsparcia finansowego. NSA stwierdził, iż do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego nie mogła zachodzić żadna relacja prawna pomiędzy wnioskiem o przyznanie pomocy złożonym przez ówczesnego właściciela, a wnioskiem złożonym przez podmiot, który nabył to gospodarstwo rolne. NSA stwierdził również, że uchylając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy finansowej Zbigniewowi Sitkowi Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem naruszył zarówno art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i art.135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. – po ponownym rozpoznaniu sprawy – oddalił skargę, a uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż organ zasadnie odmówił przejmującej gospodarstwo rolne przyznania pomocy finansowej. Zdaniem WSA, zastosowanie w rozpoznawanej sprawie miał § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. oraz art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. Na podstawie powyższych przepisów i dokonanej przez NSA ich wykładni, WSA przyjął, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r.). Wobec tego do dnia wejścia w życie ( 9 sierpnia 2006 r.) rozporządzenia zmieniającego przepisy nie zawierały rozwiązań umożliwiających przejmującemu gospodarstwo rolne, ubieganie się o przyznanie płatności w postępowaniu wszczętym z wniosku poprzednika prawnego. Nie istniała więc możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego. Wniosek nowego posiadacza gospodarstwa wszczynał nowe postępowanie niezależnie od tego, czy został złożony, gdy toczyła się jeszcze przed organem sprawa z wniosku poprzednika, czy gdy sprawa taka był już ostatecznie załatwiona. Z kolei w sprawie z drugiego wniosku skarżącej z 30 sierpnia 2006 r. złożonego po nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r., to nie mógł on zostać rozpatrzony na podstawie zmienionych przepisów oraz powołanego przez skarżącą art. 30 § 4 Kpa. z uwagi na zakończenie postępowania z 23 marca 2006 r. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie z wniosku przekazującego gospodarstwo Z.S. Pomoc finansowa nie została mu przyznana i w konsekwencji nie mogło dojść do przejęcia płatności w zakresie pomocy finansowej. W skardze kasacyjnej E.S., wskazując na naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jej zdaniem, Sąd dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu "ograniczającej uprawnienia nowego posiadacza gospodarstwa rolnego wynikające z tego przepisu jedynie do przypadku przekazania gospodarstwa po wydaniu decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia (...)". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma ustalenie, w którym momencie dochodzi do powstania zobowiązania na mocy którego otrzymywało się pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W ocenie kasatora przepis art. 36 rozporządzenia nr 817/2004, wobec braku uregulowań w przepisach prawa krajowego, przewidywał możliwość wstąpienia przejmującego gospodarstwo rolne w miejsce pierwotnego wnioskodawcy o udzielenie stosownego wsparcia. W prawie krajowym taka możliwość była jedynie uzależniona od złożenia odpowiedniego wniosku we właściwym czasie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zobowiązany jest poruszać się jedynie w granicach nią wyznaczonych, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego, które zostało przez autora skargi kasacyjnej błędnie zakwalifikowane jako podstawa z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Stwierdzony mankament nie uniemożliwia wszakże rozpoznania skargi kasacyjnej. Jako naruszony, kasator wskazał art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 871/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. zarzucając, iż WSA dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, ponieważ żaden z przepisów prawa krajowego nie regulował kwestii dopuszczalności zmiany wnioskodawcy po dokonanym skutecznie przeniesieniu własności gospodarstwa rolnego, sprawę należało rozstrzygnąć na podstawie art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 i tylko wadliwa interpretacja tego przepisu spowodowała, że nie doszło do uznania sprawy z wniosku Z.S. i E.S. za jedną sprawę w znaczeniu administracyjnoprawnym Ze stanowiskiem kasatora zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie WSA w B. rozpoznawał ponownie skargę E.S. po uchyleniu przez NSA wyroku tego Sądu z 10 października 2007 r. którym uchylono zaskarżoną decyzję wraz z decyzją poprzedzającą i decyzją umarzającą postępowanie z wniosku Z.S. NSA uznał, że skarga kasacyjna organu oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, o których stanowi art. 174 pkt 2) p.p.s.a. i stwierdził, iż sprawa z wniosku Z.S. stanowi odrębną sprawę od tej, którą zainicjowała E.S., zatem WSA naruszył przepis art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. uchylając decyzję niemieszczącą się w sprawie objętej skargą. Uzasadniając swoje stanowisko, NSA wskazał na obowiązujący na dzień składania przez E.S. wniosków stan prawny i dokonał wykładni przepisu art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, wyjaśniając jak należy rozumieć zwrot "okres ważności zobowiązania", którym posłużył się prawodawca w tym przepisie. NSA uznał również, że zarówno art. 36 rozporządzenia Komisji, jak też § 7b rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. regulują kwestię związaną z kontynuacją przedsięwzięcia, a nie kontynuacją postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego o przyznanie pomocy finansowej. NSA dodał, iż do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, pomiędzy wnioskiem o przyznanie pomocy złożonym przez Z.S. (przekazującym gospodarstwo rolne ), a wnioskiem złożonym przez E.S. ( przejmującą to gospodarstwo ) nie mogła zachodzić żadna relacja prawna. Stwierdzić należy, że ponownie rozpatrujący sprawę Sąd I instancji, oddalając skargę E.S., kierował się dokonaną przez NSA wykładnią prawa, w tym wykładnią art. 36 rozporządzenia Komisji. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje swoje gospodarstwo w całości lub w części innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres, a jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane wsparcie. Oddalając skargę, WSA powtórzył za NSA, że zobowiązanie, o którym mowa w cyt. przepisie powstaje z dniem wypłaty pierwszej raty wsparcia, co dla rozpatrywanej sprawy ma takie znaczenie, że z uwagi na to, iż zobowiązanie po stronie Z.S. jako pierwotnego właściciela gospodarstwa rolnego nie powstało, E.S. jako następca nie mogła go przejąć. Kasator zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, która doprowadziła do przyjęcia, iż sprawa z wniosku Z.S. i sprawa z wniosku E.S. nie stanowią jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Co więcej, dystansując się wydanego w rozpatrywanej sprawie wyroku NSA, kasator powołuje się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2008 r. wydane w innej sprawie (sygn. akt II GSK 273/08 ). Ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej zgodzić się nie można z dwóch powodów. Po pierwsze, pozostaje ono w sprzeczności z wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA w rozpatrywanej sprawie. Jak już wyżej podkreślono, sąd któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że ponownie rozpoznający daną sprawę sąd nie może opierać swego rozstrzygnięcia na wywodach i wykładni dokonywanej choćby przez Naczelny Sąd Administracyjny jednak w innej sprawie. Wynikająca z przepisu art. 190 p.p.s.a. reguła związania sądu, któremu sprawę przekazano wykładnią prawa dokonaną przez NSA ma ten skutek, że w razie jej nierespektowania, ewentualny zarzut kasacyjny naruszenia art. 190 p.p.s.a. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zostanie uznany za usprawiedliwiony. Po drugie, nie jest dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art. 190 zd. drugie p.p.s.a. ). NSA, uznając za zasadną skargę kasacyjną opartą na naruszeniu prawa procesowego i stwierdzając wyjście Sądu I instancji poza granice danej sprawy administracyjnej, wskazał i zinterpretował te przepisy prawa materialnego, m.in. art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, które nie pozwalały na traktowanie sprawy z wniosku Z.S. i sprawy z wniosku skarżącej E.S. jako jednej sprawy administracyjnej. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie sprzecznej z dokonaną przez NSA wykładnią prawa, a więc działanie kasatora niezgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. nie mogło skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej, bowiem "badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu sądu stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy". ( vide: B.Dauter,, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz , wyd II str. 451 ). Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skonstruowania skargi kasacyjnej wbrew dyspozycji art. 190 p.p.s.a. skutkować musi oddaleniem tej skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit."c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ).