II OSK 103/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1328/08 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 1328/08) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez E. K. odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r. cofającej pozwolenie na broń palną myśliwską, podnosząc, iż decyzja ta była dwukrotnie awizowana - w dniu 21 i 29 stycznia 2008 r., że doręczyciel zaznaczył na kopercie powód nie doręczenia przesyłki, a awizo zostało umieszczone w drzwiach mieszkania. Przesyłka nie została podjęta w terminie i w związku z tym organ wysłał ją ponownie. E. K. odebrał decyzję w dniu 22 lutego 2008 r. i w dniu 7 marca 2008 r. wniósł odwołanie. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem bieg z dniem 21 stycznia 2008 r. i upłynął w dniu 4 lutego 2008 r. W ocenie organu powtórne doręczenie decyzji nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Tym samym zainteresowany, wnosząc odwołanie w dniu 7 marca 2008 r., terminowi temu uchybił. Jednocześnie organ stwierdził, iż E. K. nie podał przyczyny uchybienia terminu i nie wniósł o jego przywrócenie stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. K., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał w niej, iż odwołanie wniósł w terminie, bowiem decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r., cofającą pozwolenie na broń palną myśliwską, otrzymał w dniu 22 lutego 2008 r. Zaprzeczył, by otrzymał dwukrotne awizo i oświadczył, iż wiedzę o awizowaniu przesyłki zawierającej decyzję powziął dopiero z treści zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając postanowienie, powołując się na treść art. 134 k.p.a. podniósł, iż wskazuje on dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy była ona ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże niekiedy określone skutki prawne, a podstawowym jego skutkiem prawnym jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej np. wniesienia odwołania czy zażalenia. Sposób doręczenia wszelkich pism kierowanych do strony określają przepisy art. 39-49 k.p.a. dostosowane do różnych sytuacji faktycznych. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. W przeciwnym bowiem wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. Stwierdzenie uchybienia terminu może mieć miejsce wtedy gdy organ stwierdzi ponad wszelką wątpliwość, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania określonemu w przepisach k.p.a. Stwierdzenie uchybienia takiemu terminowi może nastąpić tylko wtedy, gdy organ będzie posiadał dowód, iż rozstrzygnięcie zostało doręczone podmiotowi wnoszącemu odwołanie w konkretnej dacie i podmiot ten uchybił terminowi 7 lub 14 dni w zależności od rodzaju rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, przesyłka zawierająca decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku została wysłana na adres skarżącego i była dwukrotnie awizowana. Mimo iż instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, co oznacza, że taki sposób doręczenia jest prawnie skuteczny, w ocenie Sądu organ administracji działał niekonsekwentnie bądź też uznał doręczenie za nieskuteczne. Przedmiotowa decyzja została bowiem wysłana skarżącemu ponownie w dniu 18 lutego 2008 r. bez wyjaśnienia przyczyny tego działania. Gdyby przyjąć, iż powtórne przesłanie decyzji było błędem proceduralnym, to nie może on obciążać skarżącego, który, działając w zaufaniu do organu, wniósł odwołanie w terminie. Błąd organu nie może bowiem zamykać stronie drogi do ponownego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji nie może zamykać drogi do sądu. Sąd wskazał także na błędne określenie początku biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) postanowienie uchylił, orzekając także o jego niewykonalności zgodnie z art. 152 p.p.s.a. oraz o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Komendant Główny Policji. Wyrok zaskarżony został w całości, a jej autor wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie stosownych kosztów. Wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania — art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła instytucja fikcji prawnej doręczenia przewidziana w art. 44 k.p.a., a także, że organy Policji nie dokonały rozważenia całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, oraz - naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż postępowanie organu I instancji w niniejszej sprawie było niewłaściwe, a decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], została skutecznie doręczona Stronie dopiero w dniu 22 lutego 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż niezależnie od uchybień organu I instancji (brak adnotacji o zaistnieniu doręczenia decyzji I instancji, o którym mowa w art. 44 k.p.a. oraz ponowne wysłanie i doręczenie jej stronie) Komendant Główny Policji był zobligowany do uznania za skuteczne pierwszego doręczenia decyzji tego organu w ramach instytucji, o której mowa w art. 44 k.p.a.. W przypadku bowiem uznania za skuteczne drugiego doręczenia tej decyzji, jego decyzja obarczona byłaby kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W opinii organu, biorąc pod uwagę stan faktyczny w sprawie, należy uznać, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., a strona nie ubiegała się o jego przywrócenie. Termin nie został jej więc przywrócony, w związku z czym rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji było niedopuszczalne. Skarżący kasacyjnie organ wskazał na ustalone w postępowaniu administracyjnym fakty związane z doręczeniem, z początkiem biegu terminu (z dniem 22 stycznia 2008 r.) i jego upływem (w dniu 4 lutego 2008 r.) a także z wniesieniem odwołania w dniu 7 marca 2008 r., a więc miesiąc po ustawowo określonym terminie do wykonania tej czynności. Na poparcie swego stanowiska wskazał na wydany w podobnym stanie faktycznym i prawnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1387/08). W konkluzji podniósł, iż zaskarżony wyrok należy uznać za wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a wykazane naruszenie czyni zasadnym wniosek o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. W ocenie Składu Orzekającego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, w związku z czym jest zasadna. Przedmiotem obu zarzutów skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym. Pierwszy z nich wiąże to naruszenie z uchyleniem postanowienia organu administracyjnego, w wyniku niewłaściwej kontroli zastosowania art. 44 k.p.a. przez organ administracji (Komendanta Głównego Policji), na gruncie której Sąd przyjął, że nie wystąpiła fikcja prawna w postaci doręczenia, przewidziana w tym przepisie, co było związane także z uznaniem przez ten Sąd, że organy Policji nie dokonały rozważenia całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Natomiast drugi – z wadliwym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przyjęciem, że doręczenie postanowienia miało miejsce w dniu 22 lutego 2008 r. Na wstępie należy powiedzieć, że nie można w ocenie Składu orzekającego odnaleźć w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji fragmentów, które wiązałyby treść rozstrzygnięcia z zarzutem nierozważenia przez organy Policji wskazanego w skardze całokształtu materiału. Strona skarżąca w uzasadnieniu wskazuje wprawdzie także na przyjęcie przez Sąd błędnej daty rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu do odwołania (z dniem 22 a nie, jak to wskazał sąd 21 stycznia 2008 r.), niemniej niezależnie od przyjęcia którejś z powyższych dat, nie zmienia się w stwierdzeniu Sądu oraz strony skarżącej kasacyjnie data końca upływu tego terminu (4 lutego 2008 r.) oraz, co jest szczególnie istotne dla oceny zgodności z prawem postanowienia zaskarżonego do sądu I instancji – data złożenia odwołania przez stronę postępowania administracyjnego, co miało miejsce w dniu 7 marca 2008 r. Ta część pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie ma więc istotnego znaczenia dla wyniku kontroli kasacyjnej. Kontrola kasacyjna pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazuje na ich zasadność. Są one powiązane ze sobą w tym sensie, że ustalenia Sądu I instancji co do roli doręczenia na gruncie art. 44 k.p.a. implikuje ocenę tego Sądu odnośnie do przyjęcia w efekcie, że doręczenie nastąpiło z dniem 22 lutego 2008 r., co z kolei doprowadziło sąd do przekonania, że przy złożeniu odwołania w dniu 7 marca 2008 r. zachowany został termin, w związku z czym Komendant Główny Policji niezasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Z kolei przepis art. 44 k.p.a., mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (bezpośredni lub zastępczy), określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Najistotniejsze dla oceny takiego działania jest stwierdzenie, że w razie ziszczenia się tych przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę), a więc nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia. W sytuacji zatem, w której nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Niezależnie od niewłaściwego działania organu administracji I instancji w tym zakresie, dodatkowo w sytuacji braku wyjaśnienia przyczyny takiego zachowania, nie można z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata postanowienia, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania. Skład Orzekający podziela stanowisko w tej kwestii wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r. (II OSK 10/07, LEX nr 453425), w którym teza ta znalazła jednoznaczny wyraz. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby przepis art. 44 k.p.a. został zastosowany wadliwie bądź nie powinien być stosowany. Fakty, związane z doręczeniem na gruncie art. 44 k.p.a. nie były też kwestionowane przez skarżącego postanowienie do sądu I instancji. Jego ocena, że nie wiedział o informacji dotyczącej pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej nie prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do uznania doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. za prawidłowe, a więc wywołujące procesowy skutek prawny doręczenia. Skoro zatem sąd nie zakwestionował prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., nie mógł również zakwestionować zgodności z prawem wydania zaskarżonego do tego sądu postanowienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozumowanie Sądu, oparte na powyżej wskazanych podstawach, nie tylko mogło rzutować w sposób istotny, ale wprost i w decydującym zakresie rzutowało na treść przyjętego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania skargi dokona, w świetle argumentacji zaprezentowanej powyżej, oceny zaskarżonego postanowienia na gruncie art. 44 k.p.a., biorąc pod uwagę zasady doręczeń wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie przyczyną sprawiającą, że skarżący złożył skargę do Sądu I instancji, był fakt nieprawidłowego działania organu administracji I instancji, kierującego powtórnie decyzję o cofnięciu pozwolenia na broń do adresata i nie wyjaśniającego przyczyny tego działania, co mogło wywołać wrażenie uprawnienia do złożenia odwołania. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, który następnie błędnie uchylił zaskarżone postanowienie, kosztami postępowania kasacyjnego. Uznać należało zatem, że zasądzenie w takiej sytuacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Nie ulega bowiem wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 – Lex nr 464073), że w szczególnie uzasadnionym przypadku, a z takim w ocenie Składu Orzekającego mamy do czynienia w sprawie niniejszej, należało ze względów słusznościowych zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a..