II OSK 190/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1228/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Płocku na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. w Płocku kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2008 r., VII SA/Wa 1228/08 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Płocku na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...]maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płocku decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdził u H. K. chorobę zawodową – przewlekłe zapalenie ścięgien i ich pochewek zginaczy palców rąk wymienioną w poz. 19 pkt 1 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz. 1115). Rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o orzeczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2007 r. wydane przez Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku – Poradnia Chorób Zawodowych oraz ocenę narażenia zawodowego opracowaną przez Kierownika Oddziału Nadzoru Higieny Pracy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Płocku. H. K. w latach 1985 – 2006 była zatrudniona na stanowiskach szwacz maszynowy oraz operator maszyn szyjących wykonując prace wymagające zaangażowania rąk i obręczy barkowej w warunkach narzuconej normy zadaniowej w wymuszonej pozycji ciała. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia 20 maja 2008 r. wydaną w wyniku odwołania [...] Sp. z o.o. w Płocku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Płocku o zajęcie stanowiska odnośnie zrzutów odwołującej się zawartych w piśmie z dnia 19 grudnia 2007 r. W odpowiedzi wskazano, że kwestie dotyczące sposobu wykonywania pracy należą do kompetencji Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Płocku, a podstawą do rozpoznania choroby zawodowej było udokumentowane leczenie ortopedyczne. Zauważono, że przedstawiciel pracodawcy nie wniósł żadnych uwag przy parafowaniu karty oceny narażenia zawodowego. W skardze do Sądu [...] Sp. z o.o. w Płocku podniósł, że pomimo zgłaszanych przez nią zarzutów dotyczących orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej organ I instancji nie zwrócił się o ponowne przeprowadzenie badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Organ nie przeprowadzając dowodu w tym zakresie wydał decyzję bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Nie wykazano też związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rodzajem i wielkością narażenia, a jednostką chorobową, co jest warunkiem koniecznym dla uznania choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy skargę wniósł podmiot uprawniony. W przypadku wniesienia skargi przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, skarga podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym zerwano z istniejącym do 2003 r. dualizmem podmiotów zobowiązanych do wypłaty jednorazowych odszkodowań dla poszkodowanych pracowników. Skoro zakład pracy nie jest zobowiązany do wypłacenia pracownikowi jednorazowych świadczeń z tytułu choroby zawodowej to odpadła materialnoprawna podstawa do udziału zakładu pracy w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, a taki podmiot posiada wyłącznie interes faktyczny – wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07. O posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego nie może przesądzać fakt, że uczestniczył on aktywnie w postępowaniu administracyjnym i był traktowany jako strona tego postępowania, gdyż sąd administracyjny na podstawie art. 50 p.p.s.a. dokonuje samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Skoro sąd w wyniku przeprowadzonej analizy stanu normatywnego oraz przyjętej linii orzeczniczej stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony to był zobowiązany do oddalenia skargi. Sąd zaznaczył także, że niezależnie od tego skarga nie może zostać uwzględniona także z przyczyn merytorycznych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. za choroby zawodowe uważa się choroby wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W przypadku stwierdzenia u pracownika choroby wymienionej w wykazie, a jednocześnie ustalenia, że praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, istnieje domniemanie związku przyczynowego między choroba zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. W ocenie narażenia zawodowego przeprowadzonej przez Kierownika Oddziału Nadzoru Higieny Pracy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Płocku w dniu [...] czerwca 2007 r. bezprzecznie ustalono, iż praca była wykonywana przez pracownika w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, a orzeczenie lekarza upoważnionej jednostki orzeczniczej stwierdzało istnienie choroby zawodowej. Orzeczenie to wiązało organy Inspekcji Sanitarnej i stanowiło podstawę do wydania decyzji organów obu instancji. Wynika to z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Sąd stwierdził też, że z ustaleniami zawartymi w karcie oceny narażenia zawodowego zapoznał się pracodawca. W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Płocku zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym – tym samym Sąd niewłaściwie zastosował powołany przepis; - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., a także przyjęciem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn merytorycznych – przez oddalenie skargi pomimo braku ku temu podstaw, - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nie wzięcie pod uwagę naruszenia prawa przez organy administracji I i II instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, co powodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego, a także przez zaniechanie ustosunkowania się do argumentów zgłoszonych przez skarżącą, zwłaszcza w piśmie z 19 grudnia 2007 r. i sposobu ich rozpatrzenia przez organ. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: - § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz. 1115) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące tym, że pomimo zgłaszanych przez spółkę zastrzeżeń nie uzupełniono materiału dowodowego – nie wystąpiono o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego ani nie wystąpiono do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, co spowodowało wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o niewystrczający materiał dowodowy; - § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. przez mylne uznanie, że z przepisu tego wynika domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie, a także przez błędne przyjęcie, że w sprawie w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że stwierdzona u H. K. choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, pomimo braku podstaw dla takich ustaleń. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie do Sądu. Odwołując się do przyjętej linio orzecznictwa Sąd powołał się wyłącznie na wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, podzielając zawarte w nim poglądy. Skarżąca nie kwestionuje faktu braku po stronie pracodawcy obowiązku wypłacenia jednorazowego świadczenia pracownikowi. Jednak dla pracodawcy nie bez znaczenia pozostaje rozstrzygnięcie czy u pracownika stwierdzono chorobę zawodową, czy też nie. Rozpoznanie choroby zawodowej pozostaje w ścisłym związku z istnieniem narażenia zawodowego. Z treści rozporządzenia wynikają dla pracodawcy określone prawa i obowiązki – zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej - § 3, uzupełnienie dokumentacji na wniosek lekarza - § 6 ust. 2, prawo do otrzymania orzeczenia lekarskiego w sytuacji zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej przez pracodawcę - § 6, prawo do otrzymania decyzji - § 8 ust. 3, obowiązek przesłania zawiadomienia o skutkach choroby zawodowej do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi oraz właściwego inspektora sanitarnego - § 9. Sytuację prawną pracodawcy regulują też przepisy Kodeksu pracy – art. 230, art. 231, art. 212 nakładające na pracodawcę określone obowiązki, art. 235 § 3 i 4, art. 236. Art. 83 tego Kodeksu przewiduje odpowiedzialność za wykroczenia pracodawcy w związku z naruszeniem obowiązków dotyczących chorób zawodowych, zaś art. 231 k.k. – odpowiedzialność karną. Istnieje też potencjalna możliwość ponoszenia przez pracodawcę uzupełniającej odpowiedzialności cywilnoprawnej względem pracownika Podniesiono także, że Sąd ustosunkował się merytorycznie do skargi mimo przyjęcia, że Spółka nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że interes prawny we wniesieniu skargi ma podmiot, który błędnie został potraktowany za stronę postępowania, jak i podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Powołano się na wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., II OSK 1744/06 w którym uznano, że pracodawca posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. W ocenie składającej skargę kasacyjną § 2 ust. 1 rozporządzenia nie ustanawia domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Sąd nie odniósł się do zastrzeżeń, które Spółka złożyła w toku postępowania administracyjnego dotyczących materiału dowodowego sprawy, a które powtórzyła w skardze do Sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie. Trafny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela bowiem stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., II OSK 1744/06 LEX nr 344603, w którym przyjęto, że "pracodawca posiada przymiot strony w postępowaniu, którego podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz. 1115)". W wyroku tym uznano, że choroby zawodowe stanowią choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Rozpoznanie choroby zawodowej ściśle powiązane jest z istnieniem narażenia zawodowego. W konsekwencji w postępowaniu dotyczącym zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych przypisano określone uprawnienia i obowiązki pracodawcy. Nastąpiło to w samym rozporządzeniu, a także w przepisach Kodeksu pracy. Kodeks w art. 212 pkt 3 zobowiązuje osobę kierującą pracownikami do organizowania i przygotowywania i prowadzenia prac w sposób uwzględniający zabezpieczenie pracowników przed wypadkami przy pracy, chorobami zawodowymi i innymi chorobami związanymi z warunkami środowiska pracy. W myśl art. 230 § 1 k.p. oraz art. 231 k.p. w razie stwierdzenia u pracownika objawów wskazujących na powstanie choroby zawodowej, pracodawca obowiązany jest przenieść pracownika do innej pracy, nie narażającej go na działanie czynnika, który wywołał te objawy. Zgodnie zaś z art. 230 § 2 k.p. jeżeli takie przeniesienie powoduje obniżenie wynagrodzenia, pracownikowi przysługuje dodatek wyrównawczy przez okres nie przekraczający 6 miesięcy. Nie ulega wątpliwości, że ciężar ponoszenia tego dodatku obciąża pracodawcę. W powołanym rozporządzeniu Rada Ministrów prawa i obowiązki pracodawcy skonkretyzowała w § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1, § 6 ust. 2 pkt 1, § 8 ust. 3 pkt 2 oraz § 9 ust. 2. Zauważyć też należy, iż obowiązek pracodawcy zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w zakładzie pracy ciąży na nim niezależnie od tego, czy u pracownika nastąpi stwierdzenie choroby zawodowej, czy też nie. Na podstawie art. 236 k.p. pracodawca jest obowiązany systematycznie analizować m. in przyczyny chorób zawodowych związanych z warunkami środowiska pracy i podejmować właściwe środki zapobiegawcze. Także przepisy art. 235 nakłada na pracodawcę określone obowiązki związane już nawet tylko z podejrzeniem zaistnienia choroby zawodowej. W powołanym wyroku NSA stwierdził też: "nawet fakt odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika przez organ administracji nie uzasadnia odmowy przyznania pracodawcy przymiotu strony, ponieważ z postępowaniem związanym ze stwierdzeniem takiej choroby wiążą się nie tylko określone uprawnienia pracownika, lecz także obowiązki pracodawcy, w szczególności obowiązek stosowania właściwych środków zapobiegawczych. Nie może więc być pracodawca pozbawiony wiedzy o ewentualnych roszczeniach pracowników, jak i o zagrożeniach istniejących w ocenie tychże pracowników w warunkach pracy". Podzielając przytoczone poglądy zawarte w powołanym wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., skład orzekający Sądu nie może zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, ani też w cytowanym w jego uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. II OSK 1676/07. W uzasadnieniu tego wyroku - brak po stronie pracodawcy interesu prawnego w postępowaniach związanych z orzekaniem w przedmiocie chorób zawodowych uzasadniono w sposób następujący: "w poprzednim okresie interes prawny zakładów pracy w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wyrażał się w tym, że były one zobowiązane do wypłaty jednorazowych odszkodowań poszkodowanym pracownikom, niezależnie od świadczeń wypłacanych z tego tytułu przez ZUS. Na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 r. (sygn. P.5/01 Dz.U. nr 78, poz. 713) orzekającego niezgodność z Konstytucją RP nieobowiązującego art. 32 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułów wypadków przy pracy i chorób zawodowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych został zobowiązany do wypłacania jednorazowych odszkodowań z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych pracownikom wszystkim zakładów pracy i członkom ich rodzin. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 19 czerwca 2002 r. (zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Aktualnie jednorazowe odszkodowanie z tytułu stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu pracownika albo śmierci pracownika wskutek wypadku przy pracy lub choroby zawodowej jest obecnie świadczeniem z ubezpieczenia społecznego uregulowanym w ustawie z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. nr 199, poz. 1673 ze zm.)". Nie uwzględnił więc Sąd w tym orzeczeniu argumentów związanych z treścią przepisów kodeksu pracy i rozporządzania Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., powołanych wyżej w ślad za wyrokiem NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., II OSK 1744/06. Tak więc uznać należy za trafne dwa pierwsze z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu. Należy też podnieść, że skoro Sąd I instancji odmówił skarżącej spółce przymiotu strony postępowania to nie powinien nawet w skróconej formie merytorycznie odnosić się do zarzutów skargi. Nie zmienia to faktu, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż pracodawca posiada interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej, nie może rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne, jako naruszające istotę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.