II SA/Kr 785/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia uchybionego terminu postanawia: odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...], nałożył na inwestora K. P. obowiązek dostarczenia w terminie do 29 lutego 2008 r. dokumentacji zamiennej dotyczącej inwestycji pn. "adaptacja istniejącego budynku gospodarczego na pracownię poligraficzną i dobudowa obory z garażem na działce nr [...] w K., gmina [...]". Decyzja została doręczona pełnomocnikowi K. P. adw. R. R. w dniu 27 listopada 2007 r. W dniu 28 lutego 2008 r. (data nadania na poczcie) K. P., działając przez pełnomocnika radcę prawnego G. G. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji wraz z odwołaniem. W dniu [...] r. w sprawie znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał dwa postanowienia. W pierwszym, na podstawie art. 123 i art. 59 § 2 kpa odmówił K. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., zaś w drugim, powołując się na art. 134 i art. 124 kpa stwierdził, że "odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 kpa". W obydwu postanowieniach organ zawarł pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na oba postanowienia WINB w K. K. P. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Do sygnatury niniejszej zarejestrowano skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, do sygnatury II SA/Kr 784/08 zarejestrowano skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, tj. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela prezentowanego dość powszechnie w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Pogląd ten bliżej nie jest uzasadniany, a o jego nietrafności przekonują zdaniem Sądu poniżej opisane argumenty. Instytucję przywrócenia terminu regulują przepisy art. 58-60 kpa. Organem właściwym w kwestii przywrócenia terminu, jak wynika z art. 59 § 1 kpa, jest organ właściwy w sprawie, przy czym od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Od powyższej zasady art. 59 § 2 kpa przewiduje wyjątek, gdyż stosownie do jego treści o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, czyli organ wyższego stopnia na organem właściwym w sprawie. Powyższe unormowanie odnosi się zarówno do postanowień o przywróceniu tego rodzaju terminu, jak i postanowień o odmowie jego przywrócenia, brak jest bowiem podstaw do twierdzenia że ostateczny charakter uzyskuje wyłącznie postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie można kwalifikować jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, albowiem w konsekwencji odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy jest zobowiązany do stwierdzenia, również w drodze postanowienia (wydawanego na podstawie art. 134 kpa), uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zatem organ w razie uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku wydaje dwa postanowienia i to właśnie drugie z wymienionych wyżej należy uznać za kończące postępowanie w sprawie, na które służy skarga do sądu administracyjnego. W przeciwnym razie, wobec niekwestionowanej możliwości zaskarżania do sądu postanowienia wydanego w trybie art. 134 kpa, dopuszczalność skarg na oba postanowienia wynikać musiałaby z tej samej podstawy, to jest ze względu na fakt, że każde z nich kończy postępowanie (w tej samej) sprawie. Postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie, w wyniku którego wykluczona zostaje możliwość przedsiębrania w danej sprawie dalszych czynności, a zatem jest to ostatnie orzeczenie organu kończące postępowanie jako całość. Pojęciu temu należy przeciwstawić postanowienia kończące w postępowaniu jedynie zagadnienia wpadkowe, uboczne. Do tej drugiej kategorii zalicza się właśnie postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, które rozstrzyga jedynie, czy wniesienie odwołania/zażalenia z uchybieniem terminu miało charakter zawiniony przez stronę i przesądza tym samym o możliwości dalszego kontynuowania postępowania. Postanowienie takie więc dotyczy kwestii incydentalnej dla tego postępowania. Podkreślić należy, że w sytuacji wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia kontroli sądu będzie podlegało również niezaskarżalne osobną skargą postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, oceniając również zasadność odmowy przywrócenia terminu. Niedopuszczalność skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie zamyka zatem stronie prawa do sądu. Warto również zwrócić uwagę na to jak analogiczny problem został rozstrzygnięty na gruncie postępowania cywilnego. Zagadnienie oceny postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie był przedmiotem analizy w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uchwale 7 sędziów SN z dnia 31 maja 2000 r., III ZP 1/00, publ.: OSNC z 2001 r., nr 1, poz. 1 uznał, że postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie są postanowienia zamykające drogę do wydania orzeczenia danej instancji, rozstrzygającego istotę sprawy, a ponadto postanowienia, które kończą sprawę jako pewną całość poddaną pod osąd, a więc dotyczące całości sprawy i będące ostatnimi orzeczeniami wydanymi w postępowaniu. Zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego skutkuje dwiema odrębnymi czynnościami procesowymi tj. wniesieniem tego środka oraz wniosku o przywrócenie terminu. Obydwie te czynności procesowe - jakkolwiek bardzo ściśle z sobą powiązane - podlegają odrębnemu rozpoznaniu, każda z nich pełni odmienną funkcję. W ocenie Sądu Najwyższego wniosek o przywrócenie terminu nie dotyczy głównego postępowania zainicjowanego wniesieniem apelacji, ponieważ ten skutek powoduje dopiero dokonanie tej właśnie czynności, jeżeli żądanie przywrócenia terminu okaże się uzasadnione. Bezpośrednim skutkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej polegającej na wniesieniu apelacji jest nadanie dalszego biegu apelacji, czyli przejście do fazy postępowania zapoczątkowanej jej wniesieniem. Na wydaniu postanowienia uwzględniającego wniosek o przywrócenie terminu kończy się zatem postępowanie wpadkowe, natomiast nadal toczy się postępowanie wywołane wniesieniem środka odwoławczego. Zatem dopiero postanowienie o odrzuceniu apelacji, które powinno towarzyszyć postanowieniu oddalającemu wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia - jako oczywisty skutek odmowy przywrócenia terminu - może być traktowane jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Sąd Najwyższy podkreślił przy tym, że istnieje ścisła zależność pomiędzy postanowieniem oddalającym wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w postaci wniesienia tego środka odwoławczego a postanowieniem o jego odrzuceniu. Zależność ta polega na tym, że odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia apelacji, sąd powinien jednocześnie wydać postanowienie odnoszące się bezpośrednio do tej czynności procesowej jako dokonanej z przekroczeniem terminu, co w przypadku apelacji wniesionej po terminie oznacza jej odrzucenie na podstawie art. 370 kpc. W ocenie Sądu przedstawioną powyżej argumentację Sądu Najwyższego można odnieść również do pojęcia "postanowienia kończące postępowanie" na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Postanowieniami takimi nie mogą być wszystkie postanowienia kończące jakiekolwiek postępowania wpadkowe, lecz jedynie postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Przyjęcie odmiennego poglądu, zgodnie z którym zaskarżalne byłyby także postanowienia kończące postępowania wpadkowe w określonej sprawie, oznaczałoby dopuszczalność zaskarżania wszelkich postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy byłyby to postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, lub czy przysługiwałoby na nie zażalenie - co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z założeniem o racjonalności prawodawcy ustanawiającego regulację art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Należy również wskazać, że jakkolwiek zgodnie z art. 112 w zw. z art. 126 kpa błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia to przepis ten nie stwarza podstawy do rozpoznania skargi w sprawie w której skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Skarga zatem na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zasadność stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do złożenia odwołania podlegać będzie kontroli w postępowaniu ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.