II OSK 128/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1134/08 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od S. C. na rzecz Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego kwotę: 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1134/08, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. C. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku S. C. z dnia [...] lutego 2008 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] udzielającej D. G., J. G., M. G. oraz T. G. pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku bliźniaczo - mieszkalnego, w części położonej na dz. Nr [...] obręb [...], z wyłączeniem zagospodarowania terenu i dojścia od strony ul. [...] w K. Organ wskazał, iż S. C. żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na częściowe użytkowanie nie posiada przymiotu strony, gdyż nie jest inwestorem. Po rozpatrzeniu odwołania S. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji wskazując jednocześnie, iż S. C. nie był również stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł S. C. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 59 ust 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 118) oraz naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1995 r., Nr [...]. Jednakże w związku z tym, że w trakcie budowy inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego wszczęto procedurę naprawczą zakończoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2006r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w części położonej na działce Nr [...], obręb [...] w K. i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie części budynku objętego projektem zamiennym. Sąd wskazał, że w tym stanie faktycznym unormowanie z art. 59 ust 7 Prawa budowlanego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, nie ma zastosowania. Sąd I instancji zaznaczył, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności do oceny legitymacji strony stosuje się art. 28 kpa, którego dyspozycja stanowi, że stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił on naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wyłącznie inwestor, lecz każda osoba spełniająca przesłanki wynikające z art. 28 kpa, to jest każda osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 z późn. zm.) w art. 1 pkt. 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego przepisu ust. 7 w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., przy czym art. 7 ust. 1 powyższej nowelizacji (przepis intertemporalny) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis powyższy w związku z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. odnosi się do wszystkich spraw nowych, wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r., tj. po dniu wejścia w życie nowelizacji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, w którym krąg podmiotów z przymiotem strony powinien być badany na nowo. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został złożony przez S. C. w dniu [...] lutego 2008 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji, wprowadzającej art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, to wówczas krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony powinien zostać ustalony w oparciu o ten właśnie przepis. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotny jest fakt, że cała regulacja art. 59 Prawa budowlanego stanowi o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie zaś w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi na fakt, iż pojęcia te nie są tożsame, to każde postępowanie administracyjne, zarówno zwykłe jak i nadzwyczajne, jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem zwykłym, jednak przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza jego zastosowania wyłącznie do postępowania zwykłego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że S. C., na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2006 r., nie posiadał legitymacji strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Odpowiedź na skargę kasacyjna złożył S. C., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu S. C. podał, iż w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest wskazania zakresu żądanego uchylenia lub zmiany wyroku. Oznacza to, że skarga ta obarczona jest tzw. brakiem materialnym, nie podlegającym sanacji i w konsekwencji czyniącym skargę kasacyjną niedopuszczalną. S. C. zaznaczył ponadto, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne. W jego ocenie, nie może być mowy o ograniczaniu kręgu podmiotów w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem S. C. strona skarżąca słusznie wskazuje, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności jest "nową" sprawą, co może rzutować na zastosowanie określonych przepisów intertemporalnych. Jednakże strona skarżąca całkowicie pomija, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyłącza ograniczenie zawarte w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, a więc prowadzenia inwestycji - jak na gruncie rozpoznawanej sprawy z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Złożona zaś skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, który przy uwzględnieniu motywów zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie . W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była kwestia przymiotu strony S. C. w ramach trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji a odnosząca się do postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy inwestor w trakcie realizacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę samowolnie odstąpiła od warunków udzielonego jej pozwolenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 2520/98, LEX nr 48669; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32). Tak więc oczywistym winno być, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji pierwotnej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym Natomiast przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Niewątpliwym jest, że skarżący przed sądem pierwszej instancji nie jest inwestorem jak też nie występował o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organy administracji orzekając w tej sprawie uznały więc, że skoro skarżący nie był inwestorem to w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest stroną tego postępowania również i w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Sąd I instancji rozpoznając sprawę oparł się na wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazując, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest tylko inwestor i ma zastosowanie jedynie w stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor realizuje obiekt zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Przy czym nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że taka jest wykładnia gramatyczna wskazanej normy prawa budowlanego, bowiem Sąd I instancji nie przedstawi w tym zakresie należytego uzasadnienia. Analizując stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy, że w/w pogląd co do wykładni art. 59 ust.7 Prawa budowlanego wyprowadzono z poglądów judykatury w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołano bowiem orzeczenie NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05 , którego główna teza brzmiała, iż dyspozycja art. 59 ust.7 ustawy stanowi, że strona w postępowaniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. Natomiast w uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że cytat: "dyspozycja art. 59 ust.7, która w takim unormowaniu weszła w życie 11 lipca 2003r. w drodze noweli z 27 marca 2003r. do ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie (.....). Brak przymiotu strony wobec skarżącego nie zachodzi także w postępowaniu wznowieniowym w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust.1 cyt. ustawy, jeżeli roboty budowlane były prowadzone bez pozwolenia na budowę. Dotyczy to zarówno stanu prawnego w którym obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (DZ.U. Nr 38 , poz. 229 ze zm.) jak i nawet de lege late w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane pod warunkiem, że na żadnym etapie procesu budowlanego inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę"- koniec cytatu. Dlatego też mając na uwadze powołany wyżej wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006r. nie może on stanowić w ramach wykładni prawa podstawy do przedstawienia takiej interpretacji art. 59 ust.7 Prawa budowlanego jaka zaprezentowana została w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie cytowany wyżej wyrok wydany był w innym stanie prawnym i faktycznym, dlatego też nie może stanowić bezpośredniego odniesienia do wykładni przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. We wskazanym wyroku NSA unormowanie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie miało w ogóle zastosowania, bowiem pozwolenie na użytkowanie wskazanego w tym orzeczeniu budynku w zakresie zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego położonego w K., zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 239 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., czyli w stanie prawnym, w którym dyspozycja art. 42 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie wprowadziła tego rodzaju wyłączeń przedmiotowych. W tych okolicznościach sprawy usprawiedliwiony jest zarzut wadliwej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 w związku z art. 28 k.p.a. podniesiony we wniesionej kasacji. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej gdyż inwestor legitymował się taką decyzją lecz w trakcie jego realizacji odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę uzyskując zamienny projekt budowlany. Sąd w rozpoznawanej sprawie przy ponownym jej rozpoznawaniu winien zatem ocenić prawidłowość i legalność zaskarżonych decyzji w sytuacji uzyskania przez inwestora zamiennego projektu budowlanego i w tym kontekście ocenić przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, przedstawiając pełne rozważania, które odpowiadałyby dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.