I OSK 128/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bełchatowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 664/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Bełchatowa na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 664/08 oddalił skargę Prezydenta Miasta Bełchatowa na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. wydaną w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Starosta Bełchatowski, na podstawie art. 136, art. 137, art. 139 i art. 140 ust. 1- 4, art. 142, art. 229a, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, oraz art. 104 k.p.a., w pkt I odmówił S. W. zwrotu nieruchomości oznaczonej nr działek [...],[...],[...] (powstałej z działki [...]),[...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta Bełchatów, a w pkt II orzekł o zwrocie na rzecz S. W. nieruchomości oznaczonej nr [...],[...],[...] oraz zobowiązał S. W. do zwrócenia na rzecz Gminy Miasta Bełchatów wypłaconego odszkodowania za w/w działki, które po waloryzacji wynosi [...] zł. Zgodnie z ustaleniami organu S. W. była właścicielką nieruchomości, oznaczonej nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1978 r. Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przedmiotową nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w Bełchatowie. Prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z planem realizacyjnym tego osiedla, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny ogólnego zagospodarowania, wywłaszczona działka nr [...] została przeznaczona pod podziemne urządzenia infrastruktury technicznej, tereny zielone, pod budowę bloków mieszkalnych, zieleni osiedlowej, osiedlowych ciągów komunikacyjnych oraz parkingów. W 1985 r. miała miejsce zmiana numeracji, działka nr [...] weszła w skład działek oznaczonych obecnie nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Bełchatowie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych nr [...],[...] i [...]. Wobec stwierdzenia nieważności tej decyzji i uchylenia kolejnych, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Starosta Bełchatowski orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i o zwrocie działek nr [...] i [...]. Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta Bełchatowa, a Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił w całości tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność dopełnienia art. 229a ustawy. Dalej Starosta wyjaśnił, iż dla nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 233 ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed 1 stycznia 1998 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Organ wywodził, iż zgodnie z art. 216 i art. 137 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nadto, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo, jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (art. 137 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy warunkiem żądania poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub też cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości - art. 137 ustawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zbędność nieruchomości należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nadto o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na jaki została wywłaszczona, zbędność celu musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W dniu [...] grudnia 2006 r. przeprowadzono wizję lokalną, na podstawie zgromadzonego materiału organ ustalił, iż działki nr [...] i [...] zabudowane są blokami mieszkalnymi, na działce [...] jest urządzony teren wokół bloku, działki [...] i [...] stanowią urządzoną ulicę wewnątrz osiedla. Taki stan zagospodarowania potwierdza, iż cel określony w akcie notarialnym został osiągnięty. Natomiast S. W. wnioskowała o zwrot działki nr [...], części działki [...] (w granicach wywłaszczonej działki [...]) oraz działki [...]. Organ porównując cel nabycia wskazanych działek z załącznikiem graficznym do decyzji z dnia [...] października 1975 r. stwierdził, że na działkach nr [...],[...],[...] planowano zrealizować podziemne urządzenia infrastruktury technicznej oraz urządzić tereny zielone, z przeznaczeniem pod rekreację i wypoczynek. Działki nr [...] i [...] przeznaczone były pierwotnie pod budowę żłobka, następnie obiekt został zmieniony na osiedlowy dom kultury, tj. budynek, parking i tereny przyobiektowe, co potwierdza plan zagospodarowania. Porównując przeznaczenie działek [...],[...] i [...] uwidocznione w pierwotnym planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla [...] etap [...] ze znajdującym się w aktach z 1992 r. organ wywiódł, iż niewątpliwie w części pochodzącej od strony nie zmieniło się przeznaczenie - tereny zielone przeznaczone pod rekreację i wypoczynek. Organ ustalił, iż zagospodarowanie działek nr [...],[...] i [...] zostało wykorzystane niezgodnie z celem, dla którego nastąpiło nabycie. Działki [...] i [...] wysypane są tłuczniem z obu stron okalane krawężnikami, obie służą jako miejsca parkingowe. Działka [...] służy jako miejsce postojowe. Z pisma Prezydenta Miasta Bełchatowa wynika, iż działka nr [...] nabyta z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe mogłaby zostać wywłaszczona na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 229a ustawy, a celem tym byłaby realizacja infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowej obsługi osiedla. Brak jest jednak jednoznacznego potwierdzenia faktu realizacji parkingu na działce będącej przedmiotem postępowania, jako innego celu publicznego. Z deklaracji obecnego właściciela Gminy Miasta Bełchatów wynika, że istniejące parkingi, na terenie objętym wnioskiem o zwrot, zostały zrealizowane w 1982 r. wraz z budową bloków mieszkalnych. Prezydent Miasta nie wykazał natomiast, że jest to parking przewidziany w planie realizacyjnym. Nieruchomość ta nie przylega do nieruchomości S. W., ale może być samodzielnie wykorzystana w sposób, który nie jest sprzeczny z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie na dzień złożenia wniosku o zwrot. W ocenie organu na działce nie zrealizowano inwestycji przewidzianej w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla. Odwołanie od decyzji Starosty złożył Prezydent Miasta Bełchatowa wnosząc o uchylenie pkt II decyzji. Jego zdaniem obecne zagospodarowanie działek jest zgodne z ich pierwotnym przeznaczeniem, na wszystkich działkach jest parking obsługujący mieszkańców osiedla, nadto wybudowane zostały urządzenia infrastruktury podziemnej: ciepłociąg, wodociąg, gazociąg, część działek zajęta jest pod zieleń osiedlową. Powołał się na treść art. 229a ustawy zaznaczając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach. W sprawie organy dopuściły się nadinterpretacji art. 229a wskazując, iż brak jest potwierdzenia faktu zrealizowania urządzonego parkingu jako celu publicznego. Wskazał, m.in. że nie można domagać się przedłożenia dokumentów realizacji parkingu skoro na przestrzeni lat zmieniały się przepisy i powstanie określonych inwestycji nie wymagało dopełnienia pewnych formalności. Parking został zrealizowany w latach 1981-1982, a obowiązujące wówczas przepisy nie nakazywały uzyskania pozwolenia na budowę, pozwalały na realizację infrastruktury towarzyszącej - w tym parkingów - na mocy pozwoleń na budowę budynków wielomieszkaniowych. Odwołujący przywołał orzeczenie NSA z dnia 28 września 1993 r. SA/Po 1621/93, w którym sąd stwierdza, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki mieszkalne, lecz także niezbędna infrastruktura, inwestycje i urządzenia służące mieszkańcom. Ponadto dodał, że organy pominęły fakt realizacji infrastruktury urządzeń sieci podziemnych wskazując, że konieczność ich powstania i wybudowania mogła stanowić podstawę wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. orzekł, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust.2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł również, iż art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji. W dacie orzekania przez Starostę Bełchatowskiego przepisy art. 137 ust. 2 i art. 229a mogły stanowić podstawę wydania decyzji, stwierdzenie ich niekonstytucyjności nie powoduje zmian w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W sprawie tym celem była budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast plan realizacyjny konkretnie wskazywał na przeznaczenie tego terenu pod tereny zielone, trawniki, rekreację, a nie miejsca parkingowe. Istnienie na wskazanych terenach parkingu, nie potwierdza realizacji celu wywłaszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta Bełchatowa podniósł, że nie zachodziły warunki do orzeczenia zwrotu na rzecz S. W. wskazanych nieruchomości. Powtórzył argumentację odwołania, podkreślając, iż nabycie działek nastąpiło zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1975 r. Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Piotrkowie Trybunalskim zatwierdzającą plan realizacyjny ogólnego zagospodarowania terenu osiedla "[...]". Zgodnie z tym planem nieruchomość została przeznaczona pod realizację podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, tereny zielone pod rekreację i wypoczynek np. alejki, trawniki, pod zabudowę bloków mieszkalnych, zieleni osiedlowej, osiedlowych ciągów komunikacyjnych. Wybudowanie parkingu mieści się, w pojęciu osiedle mieszkaniowe, podobnie należy potraktować urządzenia infrastruktury podziemnej. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Jak wynika z akt sprawy, w wyniku umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1978 r. S. W. sprzedała Państwu - Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Bełchatowie, nieruchomość o obszarze 0,4559 ha, oznaczoną numerem [...], w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wniosek skarżącej rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do treści art. 136 ust. 3 ustawy zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w takiej sprawie jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ustawy. W ocenie Sądu organ wydający zaskarżoną decyzję przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające poparte szczegółowo zebranym, wyczerpującym materiałem dowodowym. W toku postępowania kierował się prawidłową wykładnią powołanych norm prawnych, przyjmując zasadnie, iż o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na jaki została wywłaszczona, rozumiany bardzo ściśle i konkretnie. Organ zasadnie uznał, że w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] cel na jaki zostały wywłaszczone osiągnięto, tym samym organy administracji nie miały podstaw prawnych do orzeczenia na rzecz skarżącej ich zwrotu. W zakresie pozostałych działek Sąd również podzielił stanowisko organów orzekających, gdyż niewątpliwie w stosunku do tych terenów nie został osiągnięty cel, na jaki działki te zostały nabyte. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, iż zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym (wyrok NSA z dnia 21 października 1991r., sygn. akt IV SA 914/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 niepubl.). Sąd wskazał, że porównując przeznaczenie działek nr [...],[...] i [...] w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla "[...]" [...] etap ze znajdującym się w aktach załącznikiem z 1992 r., należy stwierdzić, iż niewątpliwie w części pochodzącej od S. W., nie zmieniło się przeznaczenie terenu wymienionych działek, natomiast działka nr [...], część działki nr [...] i [...], w granicach pierwotnej działki [...], zostały wykorzystane niezgodnie z celem, dla którego nastąpiło nabycie. Niewątpliwie na żadnej z tych działek nie zostały urządzone tereny zieleni, służące rekreacji i wypoczynkowi okolicznych mieszkańców osiedla. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać zarzutu strony skarżącej, że wyznacznikiem na jaki cel jest wywłaszczona nieruchomość jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt wyższej rangi. Plan taki wyznacza ogólne ramy przyszłych działań inwestycyjnych, które w zależności od rodzaju są doprecyzowywane przez właściwe organy. Jedynym aktem ściśle wyznaczającym konkretny cel nabycia działki nr [...] jest niewątpliwie plan realizacyjny. Błędne jest również stanowisko, że nieruchomość nie jest zbędna tak długo jak długo służy celom funkcjonowania osiedla, a istniejąca infrastruktura techniczna wyklucza zwrot. Budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji wraz z przyłączami nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, baza Lex nr 57175). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jedną z gwarancji ustawowych, że odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostanie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy zatem oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, niepubl.; wyrok SN z dnia 7 lutego 1995r., sygn. akt III ARN 82/94, publ. OSNP 1995/15/183). Z pewnością nie można uznać, że zwrócone działki są wykorzystywane jako tereny zielone, służące rekreacji i wypoczynkowi. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić po zbadaniu przez organ obu przesłanek z pkt 1 i 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przy zwrocie wystarczy ustalenie wystąpienia jednej z nich (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 241/00, baza Lex nr 54436). Wobec jednoznacznego określenia w planie realizacyjnym osiedla celu na jaki miała być przeznaczona nieruchomość, oznaczona pierwotnie nr [...], nie można stosować wykładni rozszerzającej i wywodzić, iż budowa osiedla to również budowa infrastruktury towarzyszącej takiej jak parkingi. Można by tak przyjąć jedynie w sytuacji gdyby plan realizacyjny również posługiwał się ogólnikami, w niniejszej sprawie tak nie jest, w planie realizacyjnym i na mapach sporządzonych na jego podstawie zostało wyraźnie wskazane "tereny zieleni - przeznaczone pod rekreację i wypoczynek". Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - p.p.s.a. Prezydent Miasta Bełchatowa, reprezentowany przez radcę prawnego B. M., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 8 lipca 2008 r. zgodna jest z prawem, - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podał, że zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) i zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 27 października 1969 r. (M. P. Nr 48, poz. 373) jednym z elementów planu realizacyjnego jest przebieg inwestycji liniowych i rozmieszczenia urządzeń z nim związanych. Zacytował następnie treść § 18, § 19 § 26 i § 27 powyższego zarządzenia, które wskazują, że plan realizacyjny winien określać sieć uzbrojenia terenu. Skarżący kasacyjnie przytoczył tezy orzeczeń sądów administracyjnych, które przekonują, że przez budowę osiedla mieszkaniowego należy rozumieć również infrastrukturę w postaci np. budynków handlowych czy usługowych, szkół, boisk, garaży, parkingów itp. (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. I OSK 1324/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r. I OSK 1046/06). Następnie wskazał, że w obecnie obowiązujących przepisach w dalszym ciągu budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, pary i energii elektrycznej, urządzeń służących do zaopatrzenia ludzi w wodę, gromadzenia i przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków stanowi cel publiczny. W sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji skupiły się w argumentacji na parkingu, który jest usytuowany na sieci uzbrojenia terenu, nie analizując faktu, wybudowania sieci infrastruktury technicznej, jako elementu ściśle związanego z celem wywłaszczenia. O oddalenie skargi kasacyjnej wystąpiła S. W. Podniosła, że sporne działki, po ich wywłaszczeniu, zostały przekazane w użytkowanie wieczyste Kopalni Węgla Brunatnego Bełchatów, która w związku ze zmianą planów inwestycyjnych zwrócił je miastu. W jej ocenie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie dawała uprawnień do przymusowego odjęcia prawa własności dla realizacji wyłącznie infrastruktury podziemnej. Odjęcie w takim wypadku następowało czasowo i po realizacji inwestycji nieruchomość była zwracana właścicielowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.( a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., wobec tego w pierwszej kolejności ocenie należało poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony można przejść do oceny subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Pierwszym zarzutem sformułowanym w ramach naruszenia przepisów postępowania jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten należy do przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli decyzji organów administracji publicznej, a więc orzekał zgodnie z właściwością przedmiotową. Natomiast wynik przeprowadzonej przez Sąd kontroli nie może być kwestionowany w oparciu o omawiany przepis, gdyż nie taki jest jego zakres normatywny. Wobec tego omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie wiąże naruszenia niniejszego przepisu z innymi przepisami postępowania. Zarzut kwestionuje oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do jej uwzględnienia w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Tak sformułowany zarzut oznacza, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Skoro tak, to zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. można powiązać wyłącznie ze sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zatem jako samodzielny zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny, skoro nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie określił na czym polega błędne zrozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz jakie ich rozumienie w jego ocenie jest prawidłowe. W istocie rzeczy skarga kasacyjna dotyczy zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie zaś polegać ma na tym, że Sąd pierwszej instancji, tak jak organy administracji, nie przeanalizował faktu wybudowania sieci infrastruktury technicznej jako elementu ściśle związanego z celem wywłaszczenia. Odnosząc się zatem do kwestii zastosowania wskazanych wyżej przepisów trzeba stwierdzić, że z niekwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego wynika, iż na działkach nr [...],[...],[...] urządzone miały być tereny zieleni, służące rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców osiedla "[...]". Taki cel wywłaszczenia wynika z planu realizacyjnego. Cel ten, co wynika z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego, nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99 (Lex nr 57175), że budowa infrastruktury technicznej sama w sobie nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Skarżący kasacyjnie powołując się na budowę sieci uzbrojenia terenu czyni to po pierwsze bardzo ogólnikowo. Po wtóre nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, z których wynika, iż przedmiotowe działki przeznaczone były pod tereny zieleni. Zatem taki był cel wywłaszczenia tej części nieruchomości. Zasadnie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle i konkretnie. Wobec tego niezakwestionowanie ustaleń stanu faktycznego, w kierunku zmierzającym do wykazania, iż cel wywłaszczenia części nieruchomości, objętej postępowaniem o zwrot, był inny niż przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, nie pozwala na skuteczne kwestionowanie zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.