II SA/Bd 586/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Dowódca [...] Okręgu Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] wypowiedział P. F. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w dniu [...]. Wskutek zwolnienia ze służby wypłacone zostały mu należności z tego tytułu: odprawa w kwocie 11.013,37 zł oraz 3.917,80 zł tytułem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Na wniosek P. F. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego. Następnie rozkazem personalnym nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] P. F. został z dniem [...] zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy. Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] Kierownika 1 Okręgowych Warsztatów Technicznych w G. przyznano skarżącemu odprawę w wysokości 540% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie 15.881,60 zł, ekwiwalent pieniężny za 52 dni urlopu wypoczynkowego w kwocie 6.864,00 zł oraz dodatkowe wyposażenie roczne w wysokości proporcjonalnej do liczby pełnych miesięcy kalendarzowych, za które wypłacono uposażenie, tj. 5/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie 1.210,00 zł. Należności w postaci odprawy i ekwiwalentu Kierownik l Okręgowych Warsztatów w G. pomniejszył o niesłusznie wypłaconą w dniu 30 września 2005 r. odprawę ekwiwalentu za urlop. Na skutek odwołania się od powyższej decyzji przez skarżącego powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją nr [..] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik 1 Okręgowych Warsztatów Technicznych w G. wydał w dniu [...] decyzję nr [...]. Decyzją tą przyznano P. F. odprawę w wysokości 4.688,23 zł stanowiącej różnicę pomiędzy równowartością należnej odprawy równowartości 540% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym ustalonej na dzień ostatniego dnia pełnienia służby, tj. w kwocie 15.681,60 zł pomniejszonej o wypłaconą w dniu 30 września 2005 r. kwotę 11.013,37 zł tytułem odprawy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2.946,20 zł, stanowiącej różnice pomiędzy ustaloną na dzień ostatniego dnia pełnienia służby wojskowej równowartością ekwiwalentu za 52 dni urlopu wypoczynkowego w kwocie 6.864,00 zł pomniejszoną o równowartość wypłaconego ekwiwalentu w dniu 30 września 2005 r. w kwocie 3.917,80 zł, dodatkowe uposażenie roczne w wysokości proporcjonalnej do liczby pełnych miesięcy kalendarzowych, za które wypłacono uposażenie, tj. 5/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie 1.210,00 zł. W uzasadnieniu decyzji Kierownik 1 Okręgowych Warsztatów Technicznych wskazał, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] odwołujący się nie został w dniu [....] zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Tym samym nie nabył prawa do odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W ocenie organu I instancji brak skutecznego zwolnienia ze służby, oznacza, że wypłacone należności pieniężne stanowią świadczenie nienależne. Od powyższej decyzji P. F. wniósł odwołanie w części dotyczącej dokonywania potrąceń zarzucając, iż decyzja jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskazując jednocześnie, iż organy wojskowe nie są uprawnione do orzekania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dowódca [...] Okręgu Wojskowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że podstawę wypłaty świadczeń w postaci odprawy i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop stanowią przepisy art. 94 i 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z przepisów tych wynika, że są to świadczenia przysługujące żołnierzowi w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Ponadto przepis art. 77 ww. ustawy stanowi o uposażeniu i należnościach przysługujących w dniu zwolnienia ze służby. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] (o wypowiedzeniu stosunku służbowego), skarżący nie został zwolniony ze służby wojskowej z dniem [....]. Tym samym nie nabył prawa do odprawy. Brak skutecznego zwolnienia oznacza, że wypłacone należności stanowią świadczenia nienależne. Ponadto organ odwołał się do przepisów Kodeksu pracy. W tej części rozważań stwierdził, że przysługujące żołnierzowi uposażenie, podobnie jak wynagrodzenie za pracę, ma charakter alimentacyjny i służy zaspakajaniu potrzeb bytowych. Poza tym przyznawane jest tylko z tytułu pełnienia służby (faktycznego wykonywania pracy – art. 80 Kodeksu pracy). Natomiast należności takie jak odprawa czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie mają charakteru alimentacyjnego i nie są roszczeniami bezpośrednio związanymi ze świadczeniem służby. Podstawę wypłaty odprawy stanowi inne zdarzenie niż wykonywanie pracy tj. ustanie stosunku pracy, natomiast ekwiwalent za urlop wypoczynkowy ma na celu zrekompensowanie żołnierzowi niemożność wykorzystania urlopu w naturze. Organ podkreślił, że odprawa przysługująca żołnierzowi z tytułu zwolnienia ze służby obwarowana jest kryterium jednorazowości, a jej wysokość jest uzależniona od czasokresu pełnienia służby. Istota tego świadczenia polega na tym, że przechodzący na emeryturę lub rentę otrzyma ją tylko jeden raz. Świadczenie to co do zasady jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 § 1 Kodeksu pracy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dowódcy [...] OW z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza zaś art. 77 i art. 103 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 i 3 oraz art. 95 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów postępowania zwłaszcza art. 7, 8 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ błędnie zastosował przepisy prawa cywilnego w sytuacji, kiedy w sprawie miały zastosowanie przepisy szczególne tj. przepisy ustawy pragmatycznej. Skarżący, wskazując na art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej, podniósł, że możliwe jest dokonywanie potrącenia z uposażenia żołnierza zawodowego w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, przy czym przez uposażenie żołnierza zawodowego należy rozumieć uposażenie wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy pragmatycznej, dodatkowe uposażenie roczne (art. 83), dodatkowe wynagrodzenie z art. 88 ustawy, odprawę z tytułu zwolnienia ze służby (art. 94) i należności wymienione w art. 95 pkt 1 i 2 ustawy. Nadto wierzytelność, którą potrącił organ ani nie należy do którejś z kategorii wymienionych w art. 87 § 1 Kodeksu pracy, ani skarżący nie wyraził zgody na jej potrącenie stosownie do art. 91 § 1 k.p. Skarżący podniósł, że wypłacone wcześniej należności, stosownie do art. 77 ustawy pragmatycznej, nie podlegają zwrotowi. Zdaniem skarżącego ponieważ poprzednie należności pobrał w dobrej wierze i zostały one zużyte na bieżące utrzymanie skarżącego i członków jego rodziny - wygasł obowiązek ich zwrotu także w świetle przepisów prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezspornym i nie kwestionowanym przez strony w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż decyzją nr [...] z dnia [...]. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] OW z dnia [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącego. Spowodowało to w konsekwencji, że skarżącemu nie został wypowiedziany stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Zatem jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę zwolnienie ze służby wojskowej nie było skuteczne, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji usuwa skutki nieważnej decyzji od początku (ex tunc). Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną – eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie. W świetle powyższego stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, iż wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc i skutecznie nie został on zwolniony, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego po [...] przez cały czas służby. Służbę tą skarżący pełnił do dnia [...], w którym to dniu, w związku z Rozkazem Personalnym nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] aktualne stało się zatem prawo do świadczeń, określonych w art. 94 i 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, które to świadczenia ustawodawca przewidział w przypadku zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...], w związku z faktem wcześniejszego określenia skarżącemu świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej (w roku 2005) organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, w istocie dokonał potrącenia z aktualnie przysługujących skarżącemu świadczeń kwot, które zostały mu przyznane w roku 2005. Zdaniem Sądu potrącenie to nie znajduje podstaw prawnych. W szczególności możliwości takiego potrącenia nie przewidują przepisy ustawy z dnia o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 384/07, opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Słusznie zwrócił uwagę skarżący, iż pojęciem "uposażenia" ustawa pragmatyczna nakazuje obejmować także świadczenia z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej, co wynika z art. 103 ust. 2 ustawy pragmatycznej (którego treść jest cytowana w skardze, chociaż sam przepis nie został przez skarżącego wprost przywołany). W konsekwencji błędne są wywody organu, iż przewidziana w art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej ochrona uposażenia żołnierza, na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, nie obejmuje świadczeń związanych ze zwolnieniem żołnierza ze służby. Należy przy tym podkreślić, że świadczenia, co do których orzekały organy, pozostają w związku ze zwolnieniem ze służby, a ich celem jest finansowa pomoc byłemu żołnierzowi w zaadaptowaniu się do nowych warunków, zaistniałych po zakończeniu służby. Trudno przyjąć, iż żołnierz, który ponownie, tym razem w zgodzie z prawem, zostaje zwolniony ze służby, ma zostać pozbawiony tej pomocy tylko dlatego, iż organy starają się zniwelować skutki finansowe uprzednio popełnionego błędu. Przyjęcie takiej możliwości byłoby przerzuceniem skutków błędu organu na obywatela. Odnośnie wywodów organu co do konieczności zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego, należy zauważyć, iż rozstrzygając decyzją administracyjną organ korzysta z władzy przyznanej mu na mocy przepisów prawa administracyjnego, a nie z możliwości działania przyznanych podmiotom prawa w sferze cywilnoprawnej. Czym innym jest rozstrzyganie sprawy administracyjnej (w tym odnośnie stosunku służbowego żołnierza zawodowego) – które jak wskazano, musi mieć oparcie w przepisach prawa administracyjnego, a czym innym jest zaistnienie, wskutek wydania takowej decyzji, skutków w sferze prawa cywilnego i w związku z tym korzystania w tej sferze z uprawnień przysługujących także podmiotom występującym uprzednio w sferze administracyjnoprawnej. Rację ma organ odwoławczy, że poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, której konsekwencją było zwolnienie go z tej służby, odpadła podstawa prawna wypłacenia mu świadczeń związanych ze zwolnieniem. Świadczenia te stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego. Nienależne świadczenia jako szczególny rodzaj bezpodstawnego wzbogacenia podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 405 i następnych Kodeksu cywilnego (art. 410 § 1 Kc). W uchwale nr II CZP 46/05 z dnia 27 kwietnia 1995 r. (OSNC 1995 r. z. 7-8, poz. 114) Sąd Najwyższy wskazał, iż przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu należy stosować m.in. wtedy, gdy nie ma innego środka prawnego, przy wykorzystaniu którego możliwe byłoby przywrócenie równowagi majątkowej naruszonej bez prawnego uzasadnienia. W ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, pod rządem której rozstrzygnięto o należnościach pieniężnych, pozostających w związku z decyzją o stwierdzeniu nieważności Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...], brak jest przepisu przewidującego bezpośrednio bądź pośrednio możliwość orzekania w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia wymaga zatem, w razie negatywnego stanowiska bezpodstawnie wzbogaconego, uzyskania odpowiedniego wyroku sądu powszechnego w wyniku wniesionego w tym zakresie pozwu. Jedynie tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego mógł stanowić przy braku zgody skarżącego podstawę do dokonania odpowiedniego potrącenia z jego uposażenia. Jak bowiem wynika z art. 103 ustawy pragmatycznej, potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego dokonuje się w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, czyli w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), zaś przepis art. 87 § 1 pkt 2 tego Kodeksu wymaga posiadania tytułu wykonawczego w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skarżącego organy obu instancji powinny uwzględnić powyższe stanowisko Sądu odnośnie możliwości potrącenia i przyznawania świadczeń związanych z zakończeniem służby wojskowej. Mając na względzie powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie niedopuszczalnego potrącenia, Sąd, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.