II GSK 121/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1322/08 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1322/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę A. B. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a także stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 1520 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. B. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. A. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 18 stycznia 2007 r. w trakcie kontroli drogowej zatrzymano pojazd marki Mercedes (nr rej. [...]) prowadzony przez G. N. Z dokumentów otrzymanych w toku kontroli (umowa z dnia 19 czerwca 2006 r. wraz z aneksem) oraz z protokołu przesłuchania kierowcy z dnia 18 stycznia 2007 r. wynika, zdaniem organu, że przedmiotowy pojazd znajduje się w prawnej dyspozycji skontrolowanego przedsiębiorcy, tj. A. B. oraz A. B., natomiast kierujący pojazdem nie był zatrudniony przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę. Organ wskazał, że podmiotem kontrolowanym w niniejszej sprawie nie jest spółka cywilna "M. P.", ale dwaj przedsiębiorcy ją tworzący, tj. A. B. oraz A. B. Wobec niezatrudnienia kierowcy na podstawie umowy o pracę nie można uznać omawianego przewozu za przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej określana jako: u.t.d.). A. B. wykonywała zatem transport drogowy, a wobec braku licencji na wykonywanie transportu drogowego nałożono na nią karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła A. B. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że z umowy zawartej w dniu 19 czerwca 2006 r. między wspólnikami spółki cywilnej "M. P." – A. B. i A. B. z kierującym pojazdem wynika, iż przewóz zlecono G. N., który jako przedsiębiorca zawodowo zajmuje się tego rodzaju przewozami, a zatem to ten podmiot powinien być adresatem decyzji. Organ nie ustalił ponadto, na czyją rzecz był wykonywany przewóz i nałożył karę za brak licencji na oboje wspólników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. Sąd I instancji wskazał, iż nadesłane akta administracyjne nie są kompletne, bowiem brak w nich dokumentów istotnych dla sprawy (w szczególności umowy z dnia 6 lipca 2006 r. zawartej między wspólnikami spółki cywilnej "M. P." – A. B. i A. B. z kierującym pojazdem G. N. i protokołu przesłuchania kierowcy), na których to dokumentach organ oparł swoje ustalenia, a w konsekwencji samo rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że organ odwoławczy z jednej strony uznaje za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że przewóz był wykonywany w imieniu przedsiębiorców A. B. i A. B. wykonujących wspólnie działalność w ramach spółki cywilnej "M. P.", zaś z drugiej strony w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje, że kontrolowanym pojazdem kierowca wykonywał transport rzeczy w imieniu przedsiębiorcy A. B., czego potwierdzeniem ma być, w ocenie organu, treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] sierpnia 2004 r., którego to dokumentu także nie ma w nadesłanych aktach administracyjnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ muszą mieć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, zaś braki w tym zakresie nie mogą być uzupełnione domniemaniami. Sąd podkreślił, że na wstępnym etapie niniejszego postępowania zwrócił organowi akta sprawy wzywając jednocześnie do ich uzupełnienia o brakujące dokumenty oraz nadesłanie ponownie akt uporządkowanych i kompletnych. Po wykonaniu powyższego wezwania organ odesłał Sądowi akta z informacją, że są one kompletne, mimo że brakowało w nich m.in. protokołu kontroli, który to dokument organ nadesłał dopiero na powtórne wezwanie Sądu. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że organ nie wykazał, iż ustalony przez niego stan faktyczny odpowiada rzeczywistemu. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), zaś brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu rozpatrywanej sprawy a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy uzasadniał uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone decyzje należało uchylić także z powodu naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 u.t.d., a także naruszenia art. 28 k.p.a., który stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że skoro organ przyjął (choć stanowisko w tym zakresie nie jest jednoznaczne), że podmiotem wykonującym przewóz byli oboje wspólnicy spółki cywilnej, to stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd są wszyscy wspólnicy, którzy w dacie naruszenia przepisów byli stronami umowy spółki i do nich wszystkich powinna być adresowana decyzja. Na tę kwestię Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił uwagę w swojej pierwszej decyzji w tej sprawie z dnia [...] czerwca 2007 r., jednakże organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, natomiast w zaskarżonej obecnie decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego pominął zupełnie wzmiankowaną kwestię. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym lub w przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze jednej decyzji jedną sprawę administracyjną, a nie wiele takich spraw. Tymczasem w niniejszej sprawie na podstawie jednej kontroli drogowej, podczas której stwierdzono naruszenie kilku warunków ustawy o transporcie drogowym, zostały wydane trzy decyzje (nakładające karę pieniężną na: A. B., A. B. oraz na oboje wspólników spółki cywilnej "M. P."), których kopii co prawda nie ma w aktach administracyjnych, ale informacja ta wynika z uzasadnienia decyzji I instancji. II W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), polegające na: - niewykazaniu prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik niniejszej sprawy administracyjnej, pomimo uwzględnienia przez Sąd skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - niezamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, pomimo uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ogólnie wskazał przyczyny uchylenia zaskarżonych decyzji oraz pominął w jego treści wskazania, co do dalszego toku postępowania mimo, że wskazania takie są niezbędne. Brak ten stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Poza ogólnym przytoczeniem treści przepisów i stwierdzeniem, że uchylone decyzje nie spełniają wymogów w tych przepisach określonych, Sąd pierwszej instancji nie wykazał prawdopodobieństwa wpływu naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że był to wpływ istotny. Niejasne jest też zawarte w treści uzasadnienia wyroku stwierdzenie, że organ naruszył art. 28 k.p.a., co stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekając jednocześnie w ww. orzeczeniu o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniosła o oddalenie tego środka zaskarżenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Podniosła, że stanowisko organu jest nietrafne i nie zasługuje na uwzględnienie, co czyni skargę kasacyjną pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, gdyż z treści uzasadnienia wyroku można dekodować sposób postępowania, jakim winien się kierować organ rozpoznający sprawę ponownie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że główną przyczyną uchylenia obu decyzji była okoliczność, że ustalenia poczynione przez organ nie znajdowały żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ nie wykazał, iż ustalony przez niego stan faktyczny odpowiada stanowi rzeczywistemu. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ ma obowiązek przekazać sądowi skargę wraz z aktami sprawy. Akta te powinny zawierać cały materiał sprawy. Po wezwaniu do nadesłania uporządkowanych i kompletnych akt sprawy organ wyjaśnił, że nadesłane akta są kompletne. Jak wynika z akt sprawy niniejszej Sądowi nadesłano tylko decyzje, jakie zapadły w sprawie oraz, po dodatkowym wezwaniu, protokół kontroli. W tym stanie rzeczy trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustalenia zawarte w decyzjach, odnoszące się do: 1/ treści umowy z dnia 19 czerwca 2006 r. między A. B. i A. B. a G. N. oraz 2/ aneksu do tej umowy, a także 3/ protokołu przesłuchania kierowcy i 4/ wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie znajdują żadnego potwierdzenia w dokumentach. Brak omawianych dokumentów w aktach, wobec jednoczesnego stwierdzenia, że akta są kompletne pozwala wnioskować, że dokumentów tych organ nie posiada, zatem nie wiadomo, na czym oparł swe ustalenia i rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy wszelkie poczynione przez organ ustalenia w kwestii, kto wykonywał sporny przewóz są niepewne, bo niczym niepotwierdzone. Jest zatem niepewne, jakie stosunki prawne łączyły skarżącą z kierowcą i kto w istocie był przedsiębiorcą wykonującym sporny przewóz, w szczególności wobec faktu, że w protokole kontroli, jako właściciel pojazdu wpisany jest G. N., a nie A. B. Nie jest także jasna rola A. B. oraz okoliczność, dlaczego nie uczestniczył w sprawie niniejszej. Tymczasem od ustalenia, kto wykonywał sporny przewóz zależy ustalenie, kto dopuścił się naruszenia przepisów o transporcie drogowym oraz na kogo powinna być nałożona kara, a zatem kto jest stroną w sprawie. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany zebrać i rozważyć cały materiał dowodowy. Nieudokumentowanie, a przez to pozostawienie niewyjaśnionymi, podstawowych dla sprawy okoliczności stanowi naruszenie prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy. Nie jest więc uzasadniony zarzut kasacyjny, iż Sąd pierwszej instancji nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy ma brak wszelkiej dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie, czy poczynione przez organ ustalenia są prawidłowe. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku rzeczywiście nie została wyodrębniona część stanowiąca wskazówki, co do dalszego postępowania. Jednak, co wyżej wskazano, z całokształtu uzasadnienia wyroku wynika jasno, jakich dokumentów brak w aktach i jest oczywiste, że o te właśnie dokumenty, w ocenie Sądu pierwszej instancji, powinno zostać uzupełnione postępowanie dowodowe. Wszystkie poczynione przez organ ustalenia muszą bowiem wynikać z materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał wielokrotnie, że ocena prawna i wskazówki co do dalszego postępowania muszą stanowić część każdego uzasadnienia wyroku, jednak wymóg ten jest spełniony, jeżeli istnieje możliwość zrekonstruowania wytycznych z całokształtu uzasadnienia wyroku i jego wymowy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 510/08, wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07). Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdyż z uzasadnienia wyroku wynika w sposób niewątpliwy, jakie dokumenty organ powinien zgromadzić i zanalizować. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione Zważywszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz brał udział w rozprawie przed NSA.