VI SA/Wa 1322/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 1520 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2007 r. w trakcie kontroli drogowej zatrzymano pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] prowadzony przez G. N., którym to pojazdem przewożono tacki. Z dokumentów otrzymanych w toku kontroli tj. umowy z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z aneksem oraz z protokołu przesłuchania kierowcy z dnia [...] stycznia 2007 r. wynika, zdaniem organu, że przedmiotowy pojazd znajduje się w prawnej dyspozycji skontrolowanego przedsiębiorcy tj. A. B. oraz A. B., natomiast kierujący pojazdem nie był zatrudniony przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę. Odnosząc się do zarzutów odwołania GITD stwierdził, że w aspekcie ustalenia adresata decyzji nie ma znaczenia, że kierowca pojazdu prowadzi działalność gospodarczą. Ustalenie stosunku prawnego łączącego kierowcę z przedsiębiorcą jest natomiast istotne przy określeniu czy był wykonywany przewóz na potrzeby własne. Organ wskazał, iż podmiotem kontrolowanym w niniejszej sprawie nie jest spółka cywilna M., ale dwaj przedsiębiorcy ją tworzący tj. A. B. oraz A. B. Nawiązując do okazanego w trakcie kontroli zaświadczenia o przewozach na potrzeby własne organ stwierdził, że wobec nieazatrudnienia kierowcy na podstawie umowy o pracę nie można uznać omawianego przewozu za przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym (utd). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że strona wykonywała transport drogowy, a wobec braku licencji na wykonywanie transportu drogowego zasadnym było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. Z decyzji organu pierwszej instancji znak [...] wynika, że na podstawie ustaleń przedmiotowej kontroli odrębną decyzją nr [...] nałożono karę w wysokości [...] złotych na drugiego ze wspólników spółki cywilnej "M." tj. A. B., natomiast trzecią decyzją nr [...] nałożył na oboje wspólników karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz z tytułu nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego. W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję GITD z dnia [...] kwietnia 2008 r. A. B., reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 oraz art. 4 pkt 1, 3 i 4 utd mające wpływ na wynik sprawy; oraz 3) naruszenie art. 28 k.p.a, 77 § 1 k.p.a, 107 § 3 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2006 r. między wspólnikami spółki cywilnej M.– A. B. i A. B. z kierującym pojazdem G. N. wynika, iż przewóz zlecono przedsiębiorcy tj. G. N., który jako przedsiębiorca zawodowo zajmuje się tego rodzaju przewozami, a zatem to ten podmiot powinien być adresatem decyzji. Ponadto zarzucono, że organ nie ustalił na czyją rzecz był wykonywany przewóz i nałożył karę za brak licencji na oboje wspólników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż nadesłane akta administracyjne nie są kompletne, co uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że w nadesłanych aktach nie ma dokumentów istotnych dla sprawy, na których organ oparł swoje ustalenia a w konsekwencji samo rozstrzygnięcie. W szczególności nie ma w nich umowy z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z aneksem do tejże umowy z dnia [...] lipca 2006 r. zawartej między wspólnikami spółki cywilnej M.– A. B. i A. B. z kierującym pojazdem G. N. Brak również protokołu przesłuchania kierowcy. Wymienione dokumenty posłużyły organowi na postawienie tezy, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy byli wspólnicy ww. spółki. Powyższe stwierdzenie nie jest jednoznaczne, gdyż organ odwoławczy z jednej strony uznaje za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, który stwierdza w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., iż przewóz był wykonywany w imieniu przedsiębiorców A. B. i A. B. wykonujących wspólnie działalność w ramach spółki cywilnej "M.". Z drugiej zaś strony w zaskarżonej decyzji GITD wskazuje, że kontrolowanym pojazdem kierowca wykonywał transport rzeczy na trasie S.- K. w imieniu przedsiębiorcy A. B. Potwierdzeniem wykonywania transportu drogowego przez A. B. jest, zdaniem organu, m.in. treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] sierpnia 2004 r., którego to dokumentu również nie ma w nadesłanych aktach. Ponieważ ustalenia faktyczne dokonane przez organ muszą mieć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, braki w tym zakresie nie mogą być uzupełnione domniemaniami. Zdaniem Sądu, już tylko z tego względu, uzasadnionym jest uchylenie decyzji organów obydwu instancji, gdyż organ nie wykazał, że ustalony przez niego stan faktyczny odpowiada rzeczywistemu. Tym bardziej, że z treści brakujących dokumentów organ wysnuwa zupełnie inne wnioski niż skarżąca, m.in. w zakresie umowy zawartej między wspólnikami spółki cywilnej a kierującym pojazdem. Z zapisów powyższej umowy strona wywodzi - przeciwnie niż organ - że kierujący pojazdem w chwili kontroli wykonywał przewóz we własnym imieniu jako, że jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się wykonywaniem transportu drogowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu rozpatrywanej sprawy a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy mieści się w kategorii podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępnym etapie niniejszego postępowania zwrócił organowi akta sprawy wzywając jednocześnie do ich uzupełnienia o brakujące dokumenty oraz nadesłania ponownie akt uporządkowanych. Organ po wykonaniu powyższego wezwania odesłał Sądowi akta z informacją, że akta są kompletne. Tymczasem w ponownie nadesłanych aktach brakowało m.in. podstawowego dokumentu jakim jest protokół kontroli, który to dokument organ nadesłał dopiero na powtórne wezwanie Sądu (v. pismo Sądu z dnia 31 lipca 2008 r. - k. [...]). W tym miejscu godzi się zauważyć, że przygotowanie akt sprawy i ich przesłanie jest obowiązkiem organu (art. 54 § 2 powołanej ustawy). Sąd administracyjny ma prawo do przyjęcia oceny, że przedstawione akta sprawy są pełne. W świetle tych rozważań nie można przyjąć, że sąd administracyjny ma prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia brakujących akt sprawy, co podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt I OSK 493/06). Zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje należało uchylić również z innych przyczyn. W ocenie Sądu, organ naruszył art. 28 k.p.a., który stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro organ w niniejszej sprawie przyjął (choć jego stanowisko w tym zakresie nie jest jednoznaczne, o czym była już mowa), że podmiotem wykonującym przewóz byli oboje (lub jeden wspólnik) spółki cywilnej, stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd są wszyscy wspólnicy, którzy w dacie naruszenia przepisów byli stronami umowy spółki. Decyzja powinna być zatem adresowana do wszystkich wspólników. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1087/06, II GSK 6/08, I OSK 1137/06. Analizując stan sprawy należy zauważyć, iż stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie jest konsekwentne, gdyż pierwsza decyzja WITD wydana w przedmiotowej sprawie z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] została uchylona przez organ odwoławczy (v. decyzja GITD z dnia [...] czerwca 2007 r.), który zwrócił organowi I instancji uwagę na konieczność prowadzenia niniejszej sprawy i wydania jednej decyzji wobec obydwu wspólników spółki cywilnej. Ponownie rozpoznając sprawę WITD nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, natomiast w aktualnej decyzji GITD pominął zupełnie wzmiankowaną kwestię. Ponadto należy podkreślić, iż przedmiotowa decyzja jest wydawana w jednym postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzanym w tym samym czasie. Tymczasem w niniejszej sprawie na podstawie wyników jednej kontroli drogowej, gdzie stwierdzono naruszenie kilku warunków ustawy o transporcie drogowym, zostały wydane trzy decyzje. Powyższą okoliczność przyznaje organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji (w aktach sprawy nie ma kopii tych decyzji). Zdaniem Sądu, w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze jednej decyzji jedną sprawę administracyjną a nie wiele takich spraw (v. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08) W tym stanie rzeczy należy uznać, że działanie organu naruszało art. 92 ust. 1 utd. w zw. z art. 92 ust. 2 utd, co uzasadnia uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie powołanych wyżej przepisów orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym oraz wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.