I SA/Bd 488/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi M. w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę I SA/Bd 488/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]., Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]. Nr [...] w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego nr [...] ([...]) wystawionego na T. L., obejmującego nieuiszczoną karę pieniężną za brak opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec nieuiszczenia przez T. L. nałożonej w dniu [...]. kary pieniężnej za nieopłacenie postoju pojazdu, Miejski Zarząd Dróg w T. jako wierzyciel, w dniu [...]. wystawił tytuł wykonawczy, który skierował do realizacji do organu egzekucyjnego - Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. Jako podstawę dochodzonej należności wskazano ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) - pkt 7 Załącznika "Kary pieniężne", o których mowa w art. 13 ust. 2a ustawy oraz uchwałę Rady Miasta Torunia Nr 1084/02 z dnia 16 maja 2002r. (z późn. zm.) w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Działając na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] zwrócił tytuł wykonawczy wierzycielowi. W uzasadnieniu stwierdzono, iż należność nie podlega egzekucji, bowiem zgodnie z art. 40 d pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) uległa ona przedawnieniu, gdyż od nałożenia opłaty upłynął okres 5 lat. Na powyższe rozstrzygnięcie Miejski Zarząd Dróg w T. złożył zażalenie, w którym wniósł o "zobowiązanie organu egzekucyjnego do podjęcia czynności egzekucyjnych". W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko organu egzekucyjnego jest niesłuszne, błędne i niemające żadnego uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego, nadto organ dokonał niewłaściwej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Wskazano, że tytuł wykonawczy obejmuje karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach. Podkreślono, iż zgodnie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, zaś za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów na drogach, w myśl art. 13 ust. 2a ustawy, pobierana była kara pieniężna, której wysokość określał załącznik do ustawy. Powołując się na wyroki sądowe i stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., strona wskazała na charakter przedmiotowej należności i stwierdziła, że należy ona do obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, zatem jej nałożenie nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Podniesiono również, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego jest egzekwowanie kwoty należności zgodnie z treścią tytułu wykonawczego nr [...]. Ponadto, w zażaleniu zarzucono organowi egzekucyjnemu nadinterpretację przepisów prawa, poprzez zastosowanie instytucji przedawnienia opłaty dodatkowej - wprowadzonej znowelizowaną ustawą o drogach publicznych, do objętej tytułem wykonawczym kary pieniężnej wskazanej w art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Wezwania do uiszczenia kary pieniężnej wystawiane były do dnia [...] r., natomiast od dnia [...] r., na podstawie znowelizowanej ustawy o drogach publicznych, zaczęto wystawiać wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej. Wymienione należności są różnego rodzaju, powstałymi na podstawie odrębnych przepisów prawa. Podkreślono, powołując się na art. 2 Konstytucji RP, że w demokratycznym państwie, jakim jest Rzeczpospolita Polska, obowiązki wkraczające w sferę praw i obowiązków obywateli winny być stanowione wyraźnie, a nie opierać się na zasadzie domniemania. Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z dnia [...]. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powołano art. 29 § 2 ww. ustawy, zgodnie z którym jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi. Będące w zakresie uprawnień organu egzekucyjnego badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega nie tylko na sprawdzeniu dopuszczalności w sensie formalnym (czy w sprawie nie jest właściwa egzekucja sądowa, czy wierzyciel dopełnił obowiązków poprzedzających wystawienie tytułu wykonawczego), ale także w sensie merytorycznym, co przejawia się w niedopuszczeniu do egzekucji obowiązku, który wygasł. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem objętym tytułem wykonawczym jest kara pieniężna za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, nałożona 24 października 2002 r. na mocy art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uregulowań w zakresie terminu przedawnienia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach ustawa w tym czasie nie zawierała. Obowiązująca natomiast od dnia 24 listopada 2003 r. nowelizacja ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 200, poz 1953) wprowadziła opłatę dodatkową ( art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych) za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy), która posiada ten sam charakter, co poprzednio stosowana kara pieniężna. Obie stanowią sankcję za nieuiszczenie opłaty za parkowanie. Ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1486) do ustawy o drogach publicznych wprowadzono art. 40d ust. 3, który stanowi, że obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Organ wskazał jednocześnie, że ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów intertemporalnych. W tej sytuacji wprowadzonemu uregulowaniu poddane zostały należności, które w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej ([...] r.) były wymagalne. Zdaniem organu biorąc pod uwagę wskazany wyżej identyczny charakter obu należności uznać należy, że uregulowanie dotyczące opłat dodatkowych odnieść należy do kar pieniężnych nałożonych w [...] r., które tym samym uległy przedawnieniu z upływem [...] r. Wygaśnięcie obowiązku skutkiem przedawnienia powoduje niedopuszczalność jego dochodzenia w trybie egzekucji. Niedopuszczalność egzekucji z tego powodu, jak wyżej wskazano, podlega ocenie przez organ egzekucyjny, który w takim przypadku zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi. Ww. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w którym strona wniosła o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]. nr [...]. W uzasadnieniu Strona skarżąca podnosi argumenty identyczne z zawartymi w zażaleniu wskazując, iż poprzez zastosowanie terminu przedawnienia opłaty dodatkowej - wprowadzonego znowelizowaną ustawą o drogach publicznych - do objętej tytułem wykonawczym kary pieniężnej wynikającej z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, doszło do nadinterpretacji prawa przez organ egzekucyjny. Strona skarżąca stwierdza, że chociaż kara pieniężna ma podobny charakter jak opłata dodatkowa, to powstała na mocy zupełnie innych przepisów prawnych, zaś gdyby racjonalny ustawodawca chciał nadać karze pieniężnej status opłaty dodatkowej, uczyniłby to wprost. Zdaniem strony ustawodawca rozgraniczył charakter kary pieniężnej, która obowiązywała do 30 listopada 2003 r. nadając jej inne znamiona poprzez wprowadzenie w znowelizowanej ustawie o drogach publicznych nazewnictwo opłaty dodatkowej. Ponadto, gdyby ustawodawca zamierzał nadać karze pieniężnej status opłaty dodatkowej, uczyniłby to wprost. Zdaniem skarżącego art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych przywołuje instytucję przedawnienia tylko w stosunku do opłaty dodatkowej, która została wprowadzona ustawą nowelizującą. W przedmiotowej natomiast sprawie tytuł wykonawczy dotyczy kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej opłata dodatkowa i kara pieniężna posiadają ten sam charakter - obie stanowią sankcję za nieuiszczenie opłaty za parkowanie. Ponadto, brak jest uregulowania kwestii przedawnienia kar pieniężnych powstałych na podstawie przepisów art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, zastosowanie w sprawie art. 40d ust. 3 powołanej ustawy jest zasadne. W tej sytuacji kara nałożona w 2002r. uległa przedawnieniu z końcem 2007 r. i nie może podlegać egzekucji administracyjnej. Zwrot tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny wierzycielowi był zatem uprawniony. Dla poparcia swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt I SA/Bd 218/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Spór sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z prawem jest postanowienie w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego z tej przyczyny, że należność uległa przedawnieniu. Na podstawie art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Sąd w tut. składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007r., sygn. akt III SA/Wa 2417/06, iż zgodnie z art. 29 ww. ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jest obowiązany do chociażby sprawdzenia czy obowiązek ten nie wygasł. Organ egzekucyjny jest zatem obowiązany i uprawniony do ustalenia, czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nie uległ przedawnieniu. W związku z tym, zauważyć należy, iż będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie kary za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w dniu zdarzenia były uregulowane w art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), w myśl którego za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4 (parkowanie pojazdów samochodowych na drogach), pobiera się kary pieniężne. Zgodnie z tą regulacją na mocy art. 40a ust. 1 ww. ustawy kary te stanowiły dochody środków specjalnych przeznaczonych na utrzymanie dróg. Przedmiotowe unormowanie nie zawierało żadnych regulacji dotyczących okresu przedawnienia należności z tego tytułu. W nowelizacji z dnia 14 listopada 2003r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953; nowelizacja weszła w życie 24 listopada 2003r.) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, skreślono art. 13 ust. 2a, ale jednocześnie dodano art. 13f stanowiący, że za nieuiszczenie opłaty parkingowej pobiera się opłatę dodatkową. Ponadto przedmiotową nowelizacją od 9 grudnia 2003r. zmieniono brzmienie art. 40a i stanowiąc, że opłaty określone w art. 13f stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg, przeznaczonych na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych. Natomiast nowelą z dnia 29 lipca 2005r. zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 4 października 2005r. w art. 40d dodano ust. 3 w którym zawarto miedzy innymi przepis, że obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych określonych w art. 13f przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym powinny zostać uiszczone. Analizując przywołane unormowania należy postawić pytanie czy przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w znowelizowanej ustawie o drogach publicznych w brzemieniu obowiązującym od 4 października 2005r. mają zastosowanie również do należności z tytułu kar za nieuiszczenie opłat parkingowych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, które obowiązywały w dacie zdarzenia, tj. 17 września 2002r. Na postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Zarówno regulacje prawne obowiązujące do 24 listopada 2003r. i od 24 listopada 2003r. dotyczyły tej samej instytucji - daniny publicznej za nieopłacenie płatnego parkowania. Wychodząc zatem z zasad racjonalności ustawodawcy przy braku innego szczególnego unormowania odnoszącego się do kar nakładanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, należy przyjąć, iż regulacje zawarte w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dodane nowelą z dnia 29 lipca 2005r. w kwestii przedawnienia odnoszą się do wszystkich dodatkowych opłat i kar pieniężnych za nieopłacenie płatnego parkowania, w tym również do tych kar, które powinny być uiszczone przed 24 listopada 2003r. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do nieracjonalnych wniosków, że przedmiotowo takie same należności z tytułu kar za nieuiszczenie opłat parkingowych ulegają bądź nie ulegają przedawnieniu tylko i wyłącznie z uwagi na fakt, że zostały nałożone na podstawie przepisów przed nowelizacją, czy też przepisów po nowelizacji. Co więcej, stanowisko wierzyciela prowadzi do wniosku, że kara pieniężna, której obowiązek zapłaty powstał przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych, nigdy nie uległaby przedawnieniu i wierzyciel przez wiele lat (do śmierci zobowiązanego) mógłby żądać zapłaty kary w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Biorąc pod uwagę również reguły wykładni systemowej jak i celowościowej przyjąć należy, że skoro w przepisach ustawy o drogach publicznych w brzmieniu od dnia 29 lipca 2005r. nie ma wyraźnego wyłączenia, że przepisy art. 40d ust. 3 nie mają zastosowania do kar pieniężnych za brak opłaty parkingowej na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, to przepis ten dotyczący przedawnienia należy stosować również do tych kar. Brak przepisów przejściowych w tej materii nie należy rozstrzygać na niekorzyść podmiotów zobowiązanych do zapłaty daniny publicznej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zasadnie organ zwrócił tytuł wykonawczy na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie należy podać, że niniejsze rozstrzygnięcie stanowi kontynuację dotychczasowego kierunku orzecznictwa tut. Sądu w sprawach przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym (por. powyższych SA/Bd 218/08). Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. L. Kleczkowski H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska