II GSK 132/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1016/08 w sprawie ze skargi W. D. – B. H. B. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia stałych dostaw produktów leczniczych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1016/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi W. D. – B. H. B. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia stałych dostaw produktów leczniczych weterynaryjnych: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], O. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t. j. Dz. U z 2007 r. Nr 121, poz. 842), art. 78 ust. 1, pkt 5, art. 118, art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 533) po zapoznaniu się z wynikami kontroli okresowej hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych B. H. F. Z. N.-P. B. w K. K., prowadzonej przez W. D. nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień poprzez zapewnienie w hurtowni stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych weterynaryjnych oraz szczepionek i preparatów diagnostycznych stosowanych przy zwalczaniu chorób zaraźliwych. Organ wyznaczył termin wykonania niniejszych zaleceń na 30 dni od dnia otrzymania przez adresata decyzji. W trakcie kontroli przeprowadzonej w przedmiotowej hurtowni w dniu [...] grudnia 2007 r. stwierdzono brak jakichkolwiek leków w magazynie, nawet w minimalnej ilości. Skontrolowana dokumentacja natomiast wskazywała, że hurtownia B. prowadzi obrót wybranymi produktami leczniczymi weterynaryjnymi. Organ podniósł naruszenie art. 78 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 72 ust. 3 Prawa farmaceutycznego o obowiązku zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych w obrocie hurtowym, co oznacza zapewnienie nieprzerwanego dopływu produktów leczniczych do hurtowni. Zarzucił również naruszenie § 8 w związku z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie procedur Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej (Dz. U z 2002 r. Nr 144, poz. 1216). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył W. D., który zaznaczył, że hurtownia realizując dostawy "pod zamówienie" nie ma obowiązku gromadzenia zapasów produktów leczniczych. Nie znaczy to jednak, że hurtownia nie zapewnia stałych ich dostaw zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 5 Prawa farmaceutycznego. Ponadto zdaniem strony cytowany przepis nie nakłada obowiązku posiadania asortymentu w magazynie hurtowni, lecz zapewnienia stałych jego dostaw dla odbiorców. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej k.p.a., w związku art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył W. D. prowadzący hurtownię farmaceutyczną B. H. B. podnosząc zarzuty, które zgłosił uprzednio w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest słuszna i zasługuje na uwzględnienie. Według oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie działalność hurtowni ograniczoną do dwóch preparatów prowadzi on od 12 lat, a przeprowadzone w latach wcześniejszych kontrole nie wykazywały żadnych nieprawidłowości. Również w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2007 r. oceniono pozytywnie stan techniczny i sanitarny lokalu oraz stwierdzono prawidłowe procedury prowadzenia hurtowni. Główny Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu wniosku skarżącego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielił wyjaśnienia sformułowań zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Sąd I instancji przeprowadził dowód z przywołanego postanowienia Głównego Lekarza Weterynarii. Wobec oświadczenia skarżącego, że hurtownia przez niego prowadzona działa "pod zamówienie", co do zasady, nie są w niej gromadzone zapasy produktów weterynaryjnych. Według twierdzeń skarżącego hurtownia zapewnia jednak stałe dostawy odbiorcom zgłaszającym chęć zakupu produktów, które hurtownia prowadzi. W protokole kontroli brak jest stwierdzenia, aby klienci zgłaszali zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia hurtowni i realizacji ich zamówień. Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze cel prowadzenia hurtowni jako niezbędnego ogniwa między producentem a odbiorcą produktów leczniczych stwierdzić należy, że wydana przez O. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. narusza prawo. Naruszenie to polega na zacytowaniu treści art. 78 ust. 1 pkt 5 Prawa farmaceutycznego i treści zezwolenia (koncesji) na prowadzenie hurtowni bez odniesienia tych ogólnych zapisów do stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości co do treści decyzji nie usuwa postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2008 r. odnoszące się do treści decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w którym organ odwoławczy stwierdza, że nie może wskazać ilościowego poziomu zapasów, jakimi powinna dysponować hurtownia strony, gdyż stanowiłoby to nadmierną ingerencję w sferę działalności podmiotu prywatnego. Naruszenie prawa materialnego polega również na wyeksponowaniu przez organy obowiązku przedsiębiorcy polegającego na zapewnieniu stałych dostaw odpowiedniego asortymentu bez przeanalizowania wyników kontroli w zakresie procedur prowadzenia hurtowni, posiadanej dokumentacji zakupu i przeprowadzonego spisu z natury. Celem hurtowni jest bowiem pośredniczenie w obrocie produktami leczniczymi weterynaryjnymi, a nie ich składowanie i magazynowanie. Skargę kasacyjną wniósł Główny Lekarz Weterynarii zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowanej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271), 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; - zasądzenie na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych. Zdaniem Głównego Lekarza Weterynarii argumentacja podniesiona w uzasadnieniu wyroku nie może być podtrzymana, gdyż wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji pozostaje w oderwaniu od całokształtu przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. W tym kontekście należy w szczególności zauważyć, iż działalność hurtowni farmaceutycznej nierozerwalnie związana jest z prowadzeniem obrotu hurtowego produktami leczniczymi weterynaryjnymi, czyli działalności polegającej, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych. Ustawa wyraźnie zatem mówi o zaopatrywaniu się, czyli zaopatrywaniu prowadzonej przez siebie hurtowni, a także o przechowywaniu zakupionych produktów leczniczych, jako o części składowej - elemencie obrotu hurtowego. Organ podkreślił, iż z żadnego przepisu ustawy nie można wywieść wniosku, ażeby celem działania hurtowni farmaceutycznej było jedynie pośredniczenie w obrocie produktami leczniczymi . Mając na uwadze powyższe, w ocenie Głównego Lekarza Weterynarii, niemożliwa jest prawidłowa interpretacja art. 78 ust 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, nakazującego przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w formie hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych zapewnienie stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych, jeżeli nie jest ona dokonana z uwzględnieniem całokształtu przepisów tej ustawy. Główny Lekarz Weterynarii stoi na stanowisku, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy tego przepisu. Główny Lekarz Weterynarii podniósł, iż obowiązek wskazany w art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne został sformułowany przez ustawodawcę przy pomocy pojęć nieostrych i ocennych. Stąd w uzasadnieniu decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] zostało wprost wskazane, iż obowiązek zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu oznacza w ocenie tego organu "zapewnienie nieprzerwanego, niezakłóconego dopływu produktów leczniczych do hurtowni, przy czym produkty te winny być dobrane pod kątem charakteru i rodzaju istniejącego zapotrzebowania". W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, należy podkreślić, iż całość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotyczy naruszenia przez organy administracji weterynaryjnej art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, tak więc podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przy wydaniu wyroku wziął pod uwagę również naruszenie przez organy administracji weterynaryjnej przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże w uzasadnieniu nie wskazano jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone, ani na czym miałoby polegać to naruszenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. D. - B. H. B.wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej Głównego Lekarza Weterynarii w W. jako oczywiście bezzasadnej; 2. utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2008r. (sygn. akt VII SA/Wa 1016/08). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne w obu formach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów. Błędna wykładnia określonej normy prawnej to nic innego, jak mylne zrozumienie jej treści. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tak zwany błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ustawodawca w art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowi, że do obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność polegającą na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej należy zapewnienie stałych dostaw odpowiedniego asortymentu. Wskazany jako naruszony przepis określa jedynie obowiązek podmiotu prowadzącego hurtownię farmaceutyczną i to w sposób dalece ogólny. Sąd I instancji w pierwszym rzędzie zwrócił uwagę na ogólnikowość obowiązku o źródłach ustawowych i wskazał na niedopuszczalność prostego przeniesienia sformułowania ustawowego do rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie omawianego przepisu. Nie jest więc skuteczny zarzut błędnej wykładni tego przepisu, skoro nie można zasadnie twierdzić, że Sąd nie rozumie normy zawartej w nim w całości czy w części. Na podstawie omawianego przepisu nie można odtworzyć w pełni stosunku administracyjnoprawnego konkretyzowanego w formie aktu z zakresu administracji publicznej. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18). Dla odtworzenia stosunku administracyjnoprawnego konieczne jest więc sięgnięcie do przepisów określających upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania władczo i jednostronnie obowiązków ogólnie określonych w art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne. Jak wynika z regulacji zawartych w art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 118 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne wojewódzcy lekarze weterynarii, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi, nakazują, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Właściwe organy są więc upoważnione do konkretyzowania obowiązku ogólnie określonego w art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja obowiązku w pierwszym rzędzie polega na należytym sformułowaniu rozstrzygnięcia, stanowiącego wymieniony w art. 107 § 1 k.p.a. obligatoryjny element decyzji administracyjnej. W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, powinna ten obowiązek wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja podlega uchyleniu, gdyż może być niewykonalna (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r., sygn. SA/Gd 1537/95 , LEX nr 44086). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji sprowadza się do powtórzenia art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, określającego ogólnie obowiązek podmiotu prowadzącego hurtownię leków weterynaryjnych. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w O. wprowadził jedynie wyłączenia wynikające z udzielonego zezwolenia (koncesji) dotyczące środków odurzających i psychotropowych oraz szczepionek i preparatów diagnostycznych stosowanych przy zwalczaniu chorób zaraźliwych. W istocie więc nie dokonał konkretyzacji obowiązku wynikającego z ogólnej normy prawnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji tak sformułowana decyzja nie nadaje się do wykonania. Trafnie też Sąd ten wskazał, że wątpliwości co do sposobu wykonania obowiązku nie usuwa postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2008 r. wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości dotyczyło uzasadnienia decyzji, a nie jej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia sformułowań: "zakup większej ilości leków" i "stan magazynowy zawierający zestaw produktów w ilościach oraz doborze umożliwiającym właściwe zaopatrzenie" dokonano przy użyciu niedookreślonych pojęć jak: "duże ilości towarów" czy "konieczność zaopatrywania odbiorców produktów leczniczych zasadniczo w oparciu o produkty weterynaryjne posiadane na stanie magazynowym hurtowni". Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyraził jednoznacznego poglądu co do zakresu stosowania art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Wskazał jedynie zasadnicze elementy stanu faktycznego, w tym związane ze specyfiką działalności hurtowni prowadzonej przez W. D. oraz stanowiska i twierdzenia faktyczne stron. Równocześnie określił konieczność odniesienia się w ramach konkretyzacji ogólnego obowiązku o źródle ustawowym do stanu faktycznego sprawy. Określając zakres obowiązku wynikającego w konkretnej sytuacji z regulacji zawartej w art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy sporządzany przez przedsiębiorcę wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zawiera określenie rodzajów produktów leczniczych mających stanowić przedmiot obrotu w przypadku ograniczenia asortymentu. Stosownie do art. 76 ust. 1 pkt 8 tej samej ustawy udzielone zezwolenie zawiera określenie rodzajów produktów leczniczych, do prowadzenia obrotu którymi upoważniona jest hurtownia, w przypadku ograniczenia asortymentu. Prowadzona na podstawie zezwolenia działalność w zakresie obrotu hurtowego jest to wszelkie działanie polegające na nabywaniu i zbywaniu oraz przechowywanie i dostarczanie produktów leczniczych prowadzone z wytwórcami oraz przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, a także z aptekami oraz innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności (art. 72 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne). Równocześnie brak unormowań określających precyzyjnie zakres odpowiedniego asortymentu środków weterynaryjnych, jakich dostawy obowiązany jest zapewnić podmiot prowadzący hurtownię. W tej sytuacji rzeczą organów Inspekcji Weterynaryjnej jest rozważenie, czy ze wskazanych lub innych jeszcze przepisów oraz zezwolenia wynika obowiązek zapewnienia dostaw do odbiorców środków weterynaryjnych w dalej idącym zakresie, niż to wynika z rodzaju prowadzonej według ustaleń działalności i czy brak zapasów w hurtowni wyłącza możliwość zapewnienia dostaw odpowiedniego asortymentu. Efektem takiego rozumowania może być nałożenie skonkretyzowanego obowiązku na podmiot prowadzący hurtownię, z tym jednak, że znajdujący odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji obowiązek musi być tak sformułowany, by możliwe było jego wykonanie w postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany ostatnio przepis dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. Aczkolwiek uzasadnienie sporządza się po zapadnięciu orzeczenia kończącego postępowanie przed Sądem I instancji, naruszenie tego przepisu może być kwalifikowane jako mające wpływ na wynik sprawy, ale tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. I GSK 1185/07, LEX nr 1185/07). Sąd I instancji jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wymieniając naruszonych przepisów postępowania administracyjnego. Niemniej jednak uzasadnienie wyroku zawiera opis uchybienia polegającego na wadliwym sformułowaniu rozstrzygnięcia decyzji. W tej sytuacji zaniechanie wskazania naruszonego art. 107 § 1 k.p.a. nie stanowiło tego rodzaju wady, która wyłączałaby możność kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.