II SA/Bd 633/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: a) § 3 pkt. 1 regulaminu w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do utwardzenia miejsc do ustawiania pojemników służących do gromadzenia odpadów, b) § 4 ust. 1 i 2 regulaminu, c) § 6 ust. 6 w części nakładającej obowiązki na stronę umowy sprzedaży dotyczące zwrotu zużytego sprzętu lub opakowań, d) § 6 ust. 10, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem jej nieważności określonym w pkt. 1 wyroku. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. Ch. z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 poz. 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., ustalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy R. Ch.. Legalność powyższego aktu prawa miejscowego została zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w W., który skargą z dnia 4 czerwca 2008 r. zaskarżył postanowienia § 2 pkt 1, 2, 4, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i2, § 6 ust. 6i, 10, § 9 ust. 3 pkt 5 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy R. Ch., zarzucając naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1, 2 i 6, art. 2 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienia ustawowe rady; powtórzenie w uchwale przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej – wniósł o stwierdzenie nieważności oznaczonych wyżej przepisów zaskarżonego regulaminu. Ponadto, zdaniem Prokuratora, uchwała Rady Miasta R. Ch. z dnia [...] r. w sprawie utrzymania czystości i porządku, na właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta, bez upoważnienia ustawowego, nałożyła dodatkowy obowiązek, do nałożenia którego nie została upoważniona. W szczególności chodzi o § 3 ust. 1 cyt. aktu, w którym właściciele zostali zobowiązani do utwardzenia miejsc do ustawienia pojemników służących do gromadzenia odpadów oraz w miarę możliwości osłonięcia zielenią izolacyjną jak również § 4 ust. 1 regulaminu, według którego właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do usunięcia z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika, niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, a w ust. 2 do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych elewacji budynku. Zdaniem skarżącego obowiązek, który nałożono w wymienionym powyżej przepisie przedmiotowej uchwały wykracza poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust 2 pkt 1 b, a rozszerzającego znaczenia uchwała nadała także obowiązkowi ustawowemu - art. 4 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy, a zawartego w § 9 ust. 3 pkt 5 regulaminu, który zabrania szczucia psów lub doprowadzania ich od stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia. Poniesiono, że bezzasadnie w § 6 pkt 6 uchwała zobowiązuje użytkownika akumulatora kwasowo - ołowiowego przy zakupie nowego, do dostarczenia sprzedawcy akumulatora zużytego. Prokurator zwrócił również uwagę, że przedmiotowa uchwała zawiera obowiązek, który wynika z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej, a zatem brak jest podstaw do regulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w mieście, wskazując przy tym na § 6 ust. 10 uchwały zawierający zakaz spalania w pojemnikach do gromadzenia odpadów jakichkolwiek odpadów komunalnych, który to zakaz spalania odpadów poza spalarniami wynika z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r., Nr 62 poz. 628). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wbrew zawartym w skardze zarzutom, Rada Miejska R. Ch. w zaskarżonej uchwale nie zamieściła postanowień wykraczających poza jej ustawowe upoważnienia, zaś powtórzenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają wyłącznie z wymogów redakcyjnych uchwały, bez których uchwała stałaby się dla mieszkańców, do których jest adresowana, mało czytelna i jednoznaczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie częściowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. Zakwestionowanej przez Prokuratora Rejonowego w W. uchwale Rady Miasta R. Ch. z dnia [...] r. w sprawie utrzymania czystości i porządku, która wydana została na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zarzucono naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zdaniem Sądu wyprowadzanie takich wniosków z samego brzmienia uchwały statuującej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest za daleko idące. Wskazać bowiem wypada, że obowiązek opracowania takiego regulaminu nakłada na organy stanowiące gmin znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Elementy istotne regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa w sposób ścisły ustawa (czyli akt wyższego rzędu), która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy jakie akt winien zawierać. W konsekwencji prawodawca gminny ma obowiązek, opracowując regulamin, bezwzględnie dostosować się do tych wymogów. O ile więc w § 2 pkt 7, 2 i 4 regulaminu Rada wprowadziła definicje pojęć, użytych w przedmiotowym regulaminie, nie sposób uznać, iż zabieg ten ograniczony do trzech pojęć stanowi istotne naruszenie powszechnie obowiązującego § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Stosownie do jego brzmienia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Sformułowany w cyt. przepisie zakaz ma charakter kategoryczny i jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, jednak w niniejszej sprawie, w omawianym zakresie, nie doszło do formułowania definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych jak też nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej, ponieważ zawarte definicje nie zmieniają w żaden sposób definicji ustalających znaczenie określeń zawartych w ustawie – nie prowadząc przez to do ewentualnej, odmiennej od ustawowej, interpretacji ich zakresu znaczeniowego. Słusznie zatem zwraca uwagę strona skarżąca, iż Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca, jak też bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniona do formułowania desygnatów pojęć językiem prawnym, jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, bowiem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Jednak analiza treści zaskarżonych przepisów regulaminu nie potwierdza zarzutu dokonania zmiany definicji ustalającej znaczenie określeń ustawowych, pociągającej za sobą konieczność stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów prawa skutkującą stwierdzeniem nieważności tych przepisów. Za uzasadniony należy jednak uznać wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności tych zapisów Regulaminu, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy. Należy podkreślić, iż obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny. Organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 278/06, niepubl.). Stąd też za niezgodne prawem uznać należy obowiązki określone w § 3 pkt 1 regulaminu, zgodnie z którym właściciele zostali zobowiązani do utwardzenia miejsc do ustawienia pojemników służących do gromadzenia odpadów. Taki obowiązek, a w szczególności sposób jego sformułowania pod względem technicznym, wymagającym od adresata podjęcia stosunkowo sporych nakładów finansowych, wyraźnie wykracza poza kompetencyjną normę art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uprawniający do określenia tylko rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń. Niezgodne z prawem są także rozwiązania przyjęte w § 4 ust. 1 i 2 regulaminu, według którego właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do usunięcia z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika, niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, a w ust. 2 do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych elewacji budynku, ponieważ określenie wspomnianych w tych przepisach obowiązków nie znajduje uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 ustawy, który w pkt.1 lit. b) ogranicza się do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zgodnie więc z tym przepisem uchwalony regulamin winien określać szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a zatem na jego podstawie Rada Gminy nie mogła nałożyć na właścicieli nieruchomości zadań dotyczących zimowego utrzymania chodników w zakresie tak szerokim jak wynika to z treści zaskarżonego przepisu § 4 ust. 1 i 2 regulaminu. Należy zauważyć, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących tej kwestii nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Jeżeli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez § 9 ust. 3 pkt 5 regulaminu poprzez wprowadzenie obowiązku zakazu szczucia psów lub doprowadzania ich od stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia, przyjąć należy brak uzasadnienia do jego uwzględnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6) oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że obowiązkiem osób utrzymujących psy jest ochrona przed zagrożeniami, uciążliwościami czy zanieczyszczeniami terenów. Jak najbardziej więc obowiązek ten może być wykonywany właśnie przez określenie zakazu szczucia psów lub doprowadzania ich od stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia. Nie ma prawnego uzasadnienia określony w § 6 ust. 6 regulaminu obowiązek użytkownika akumulatora kwasowo - ołowiowego przy zakupie nowego, do dostarczenia sprzedawcy akumulatora zużytego, czy zwrotu opakowania po zużytym towarze. Należy zważyć, że nie tylko brakuje w treści art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jakiegokolwiek zapisu umożliwiającego wprowadzenie takiego obowiązku, to jeszcze konstrukcja taka stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę stosunków cywilnoprawnych opartych na ustawowo zagwarantowanej zasadzie swobody umów i autonomii woli stron. Z podobnych też względów nie znajduje uznania w ocenie orzekającego sądu, zasadność wprowadzenia zakazu spalania w pojemnikach do gromadzenia odpadów jakichkolwiek odpadów komunalnych. Słusznie bowiem podnosi strona skarżąca, iż jest to obowiązek, który wynika z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej, a zatem brak jest podstaw do regulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w mieście, wskazując przy tym, że § 6 ust. 10 uchwały zawierający zakaz spalania w pojemnikach do gromadzenia odpadów jakichkolwiek odpadów komunalnych, zawiera się w zakazie spalania odpadów poza spalarniami wynikającym z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r., Nr 62 poz. 628). Z tych względów na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz,1270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 pkt 1, § 4 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 6 i 10. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w powyższej części oparte zostało na art. 152 powyższej ustawy.