V SA/Wa 1418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Asesor WSA - Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. W. i W. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności karty przesiedleńczej; oddala skargę; Przedmiotem skargi z 5 maja 2008 r. wniesionej przez P. W. i W. W., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2008 r. o nr [...]. Zaskarżoną decyzją, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną w I instancji w dniu [...] listopada 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej stwierdzenia nieważności karty przesiedleńczej Nr [...] z dnia [...] lipca 1947 r. Powiatowego Oddziału w N. Państwowego Urzędu Repatriacyjnego o przesiedleniu A.W. wraz z M. W., P. W., W. W. i J. W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżoną decyzję wydał w następującym stanie faktycznym: Pismem z 22 stycznia 2005 r. profesjonalny pełnomocnik reprezentujący P. W. i W. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności -jak wskazał- decyzji administracyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] września 1956 r. oraz decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej o Nr [...] wydanej z datą Z. [...] lipca 1947 r. przez Powiatowy Oddział w N. Państwowego Urzędu Repatriacyjnego o przesiedleniu A.W. wraz z M.W., P.W., W.W. i J.W. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2005 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] września 1956 r. W uzasadnieniu wskazał, iż powodem takiego rozstrzygnięcia jest brak właściwości po stronie Wojewody do załatwienia wniosku, którym zostało wszczęte niniejsze postępowanie, i w którym to podjęto już szereg czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że organem wyższego stopnia (bo do takiego należy rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności), w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Od tej decyzji pełnomocnik stron złożył odwołanie oraz oddzielny wniosek z 4 października 2005 r. o uzupełnienie ww. decyzji wskazując, że decyzja Wojewody [...] nie rozstrzyga wniosku o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej. Postanowieniem z [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia decyzji własnej z [...] września 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2005 r. Natomiast postanowieniem z tej samej daty, w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2005 r. o odmowie uzupełnienia decyzji organu I instancji z [...] września 2005 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2006 r. została zaskarżona przez P.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 10 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/07 Sąd oddalił skargę na powyższe orzeczenie. W wydanym wyroku Sąd za zgodne z przepisami prawa uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające, iż Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] września 1956 r. Zauważył też, iż wniosek w tym zakresie został przekazany według właściwości do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż wniosek o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej nadal pozostaje do rozpoznania przez Wojewodę. Kierując się powyższym wyrokiem Sądu, a także postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2007 r. wydanym na podstawie art. 37 k.p.a., Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2007 r. wydał decyzję, którą w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem P.W. i W. W. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności karty przesiedleńczej Nr [...] z [...] lipca 1947 r. Powiatowego Oddziału w N. Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku. Stąd umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazał jednocześnie, że dalszą konsekwencją tego rozstrzygnięcia jest wydanie postanowienia o przekazaniu wniosku organowi właściwemu, tj. -jak wywiódł- samorządowemu kolegium odwoławczemu. Od tej decyzji strony wniosły odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z [...] marca 2008 r. przekazał ten środek zaskarżenia zgodnie z właściwością Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał przede wszystkim, że skarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zauważył, iż przed podjęciem działań merytorycznych w związku otrzymaną korespondencją organ administracji publicznej obowiązany jest do sprawdzenia, czy posiada stosowne kompetencje do załatwienia tej sprawy. Zauważył przy tym, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Następnie organ podał, że zgodnie z § 1 uchwały Nr 78 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1951 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (M.P. Nr A-27, poz. 335) sprawy planowego rozmieszczenia repatriantów i przesiedleńców w ramach osadnictwa rolnego należą do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, a czynności określone w ust. 1 wykonują prezydia rad narodowych (wydziały rolnictwa i leśnictwa). Natomiast § 3 uchwały stanowi, że sprawy prowadzone dotychczas przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, a nie wymienione w § 1 i 2, należą nadal do zakresu działania Prezesa Rady Ministrów i będą wykonywane przez prezydia rad narodowych (wydziały i referaty społeczno-administracyjne). Dostrzegając powyższe Minister zaznaczył, iż w związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji, w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje już organ, który wydał zaskarżony dokument, a sprawy prowadzone dotychczas przez prezydia rad narodowych przeszły na mocy art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), oraz ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji organ odwoławczy, powołując się na art. 17 k.p.a. i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), przyjął za organem I instancji, iż właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym Minister stwierdził, iż Wojewoda uznając się niewłaściwym w sprawie słusznie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2008 r. pełnomocnik skarżących wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: -nie rozpoznanie istoty sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej stanowiącej o przymusowym wysiedleniu skarżących z miejsca zamieszkania; -sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy przyjęcie, że w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje organ, który wydał orzeczenie w I instancji i z tej przyczyny należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, podczas gdy gminy państwowe, a tym bardziej gminy samorządowe, ani inne organy samorządowe nie wysiedliły skarżących i nie dokonywały wysiedleń ludności; -naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 104, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne i bez podania przyczyny przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie wydanie decyzji stanowiącej o nieważności decyzji z [...] lipca 1947 r. – karty przesiedleńczej jako podjętej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, iż karta przesiedleńcza wydana została przez Państwowy Urząd Repatriacyjny utworzony dekretem z 7 października 1944 r. ówczesnego centralnego organu wykonawczego, Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Mimo zniesienia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego ustawą z dnia 22 marca 1951 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 141), sprawy nie przekazane uchwałą Nr 78 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1951 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego określonym w uchwale organom, stosownie do przepisów ustawy z dnia 22 marca 1951 r. pozostały w zakresie działania Rady Ministrów. Zadania przekazane zostały określonym ministrom według ich zakresu działania. Stosownie do przepisu § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 31 października 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 220, poz. 1897) sprawy wewnętrzne należą do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konsekwencji pełnomocnik skarżących stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych oraz prawnych do dopatrywania się w przedmiotowej sprawie kompetencji gmin lub organów samorządowych. Sprawy wewnętrzne należą do organu rządowego, do organu naczelnego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z kolei art. 19 k.p.a. nakazuje organom z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ten obowiązek spoczywa na nich na każdym etapie postępowania. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, nie jest właściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je - w drodze postanowienia - do organu właściwego. Jeżeli jednak organ wszczął postępowanie i podjął w nim czynności, a dopiero później doszedł do wniosku, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, jego obowiązkiem w takiej sytuacji jest umorzenie postępowania, niezależnie od jego stadium. W rozpatrywanej sprawie organ umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej z 1947 r. Uznał bowiem w toku trwające postępowania, że jest niewłaściwy do jego załatwienia. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym oraz w obowiązującym stanem prawnym jest prawidłowe i uzasadnione. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zatem należało mieć na względzie, iż zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia właściwego do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej wydanej w 1947 r. przez Powiatowy Oddział w N. Państwowego Urzędu Repatriacyjnego jest trudne, albowiem po pierwsze – od lat nie istnieje organ, który wydał kartę przesiedleńczą, po drugie – nie ma przepisów prawa materialnego, które kwestię tą nadal by regulowały. Na marginesie wskazać trzeba, iż poza rozważaniami i oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostaje to, czy karta przesiedleńcza, o której stwierdzenie nieważności skarżący wnioskują, jest w ogóle decyzją administracyjną. Problem sporu sprowadza się do ustalenia organu właściwego do merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku w powyżej przedstawionym zakresie i Sąd zajmował się tylko tym problemem. W tym miejscu warto wskazać, iż w doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (por. B. Adamiak. J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. CH Beck W-wa 1996, str. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 - OSNAPU 1999 nr 9 poz. 293). Karta przesiedleńcza, której wniosek w niniejszej sprawie dotyczy, wydana została przez Państwowy Urząd Repatriacyjny utworzony na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 32), jako organ podlegający najpierw PKWN, a następnie -po zmianie wprowadzonej dekretem z 7 maja 1945 r.- Ministrowi Administracji Publicznej. Państwowy Urząd Repatriacyjny został zlikwidowany w marcu 1951 r. ustawą z dnia 22 marca 1951 r. o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (Dz. U. Nr 18, poz. 141). W art. 2 tej ustawy przewidziano, iż Rada Ministrów określi urzędy i instytucje, które przejmą sprawy, należące do zakresu działania Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, oraz rozgraniczy właściwości ministrów w tych sprawach. W przepisie § 1 ust. 1 uchwały Nr 78 Rady Ministrów w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego -wydanej na podstawie m.in. art. 2 ww. ustawy z 1951 r.- postanowiono, iż sprawy planowego rozmieszczenia repatriantów i przesiedleńców w ramach osadnictwa rolnego należą do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. W ust. 2 tego przepisu wskazano, iż czynności określone w ust. 1, wykonywają prezydia rad narodowych (wydziały rolnictwa i leśnictwa). W przepisie § 3 ww. uchwały postanowiono zaś, iż sprawy, prowadzone dotychczas przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, a nie wymienione w § 1 i 2, należą nadal do zakresu działania Prezesa Rady Ministrów i będą wykonywane przez prezydia rad narodowych (wydziały i referaty społeczno-administracyjne). W ocenie Sądu, powyżej przytoczone przepisy prawa stanowią niewątpliwie wskazówkę w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż § 3 ww. uchwały Nr 78 wskazuje na to, że sprawy związane z przesiedleniem (prowadzone dotychczas przez PUR a nie wymienione we wcześniejszych przepisach) były na mocy tej uchwały wykonywane przez -określone- prezydia rad narodowych (a nie Prezesa Rady Ministrów). Niemniej należy też mieć na względzie, że organy te, w wyniku przeprowadzonych reform w systemie organów administracji nie istnieją, a sprawy prowadzone przez prezydia rad narodowych przeszły, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 ze zm.), jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W konsekwencji zdaniem Sądu słusznie organy orzekające w sprawie w zakresie określenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku skarżących uznały, iż takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Należy też zauważyć, iż brak jest przepisów prawa pozwalających przyjąć kompetencję w niniejszej sprawie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sprawy dotyczące przesiedlenia należały do zadań Prezesa Rady Ministrów (będącego organem nadzorczym w takich sprawach), ale były wykonywane przez prezydia rad narodowych – a więc terenowe organy władzy państwowej. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, tak dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy jak i naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 104, art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił też interpretacji przepisów dokonanej w skardze przez pełnomocnika skarżących, zgodnie z którą, właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd zaznacza także, iż Wojewoda [...], uznając się niewłaściwym w sprawie, nie mógł rozpatrzeć merytorycznie wniosku skarżących z 22 stycznia 2005 r. w zakresie stwierdzenia nieważności karty przesiedleńczej. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ do tego niewłaściwy, a więc z naruszeniem przepisów o właściwości, stanowi bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast Minister orzekał w niniejszej sprawie tylko w takim zakresie w jakim została wydana decyzja w I instancji. Decyzja Ministra ma więc walor jedynie procesowy i nie może zawierać oceny zasadności wniosku skarżących zmierzającego do wyeliminowania kwestionowanej karty przesiedleńczej z 1947 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.