II OSK 511/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/08 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie dla przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy Gostynina w ciągu krajowym nr 60 - Etap II od km 8 + 360, 00 (km istniejący 52 + 122,81) do km 8 + 804,00 (km istniejący 52 + 566,81)" wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, stwierdzając, że projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami oraz spełnia wymagania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane oraz zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., po rozpatrzeniu odwołań I. W. i innych, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jeżeli inwestor wypełni wszystkie warunki konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (złoży wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor w dniu 29 sierpnia 2007 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji organ wojewódzki przeprowadził w oparciu o przepisy obowiązujące przed datą wejścia w życie nowelizacji. W oparciu o nie organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycji nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o art. 46 ust .1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.). Ponadto projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, jak również został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowane uprawnienia budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę podzielił stanowisko organów, iż inwestor spełnił warunki nałożone przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Stanowiący integralną część decyzji projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Przedmiotowa decyzja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Projekt budowlany wykonany został w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz przepisy techniczne m.in. określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutów wskazał, że zaprojektowany na działkach [...] i [...] w gminie Gostynin obręb S. zbiornik retencyjny, mający na celu zbieranie wody opadowej z projektowanego odcinka drogi dojazdowej nie narusza żadnych przepisów prawa materialnego. Ponadto nie został naruszony interes skarżącego w zakresie określonego dostępu do jego posesji. Zatwierdzony projekt budowlany obwodnicy uwzględnia zjazd na działkę [...] w km 0+ 616,27 z drogi dojazdowej nr [...] odpowiedniej szerokości, bo zapewni bezkolizyjną obsługę dla pojazdów ciężarowych przewożących drewno do tartaku oraz zjazd indywidualny o szerokości 3,5 m obsługujący działkę nr [...]. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 4 oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W pierwszej kolejności skarżący podniósł, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego kompetencji należy wykonywania zadań zarządcy drogi. Zatem do złożenie wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właściwy był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżącego wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] października 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na jej wniosek spowodowało, iż decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Oznacza to, że oświadczenie Wójta Gminy Gostynin z dnia 28 listopada 2005 r. o prawie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych, na które powołuje się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia winno być poprzedzone uchwałą Rady Gminy lub przynamniej zgodą Rady Gminy na zadysponowanie nieruchomości dla celów budowlanych. Wójt Gminy Gostynin wydając opinię z dnia 21 maja 2004 r. doprowadził do likwidacji drogi lokalnej naruszając w ten sposób art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie swoich kompetencji, gdyż zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (które powinny być realizowane przez Radę Gminy, a nie Wójta, w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Dodatkowo skarżący podniósł, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w części dotyczącej skrzyżowania "[...]" narusza istotny interes skarżącego poprzez uniemożliwienie dojazdu do prowadzonego przez niego zakładu położonego na działce nr [...] w B.. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenie art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzut ten nie może odnieść skutku z uwagi na to, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji z dnia 28 lutego 2008 r. przepis ten jeszcze nie obowiązywał. Art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został dodany ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i obowiązuje od dnia 10 września 2008 r. Do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 28 lutego 2008 r. miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ, a wobec tego dla oceny legalności tej decyzji nie ma znaczenia późniejsza zmiana. Zatem zarzut naruszenie art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych przez Sąd pierwszej instancji jest całkowicie chybiony. Kolejny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1 oraz art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niedostrzeżenie, iż wydanie pozwolenia na realizację inwestycji nastąpiło na wniosek nieuprawnionego podmiotu - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co skutkuje nieważnością decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest również nieuzasadniony. Jakkolwiek słusznie wskazał skarżący, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to nie zmienia to uprawnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem pominąć treści art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który w zdaniu pierwszym stanowi, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a w zdaniu drugim, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Takie sformułowanie przepisów oznacza, że również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad może występować z wnioskiem o pozwolenie na budowę drogi krajowej. Nie jest bowiem możliwe do zaakceptowania stanowisko i taka wykładnia przepisu ustawy o drogach publicznych, która prowadziłaby do przyjęcia, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, mimo że wykonuje zadania zarządu dróg krajowych, to pozbawiona jest możliwości występowania z wnioskiem jako inwestor o pozwolenia na budowę drogi. Nie można się także zgodzić z zarzutem skargi, iż inwestorowi nie przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ oświadczenie Wójta Gminy Gostynin z dnia 28 listopada 2005 r. o prawie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych powinno być, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, poprzedzone uchwałą rady gminy lub przynajmniej zgodą rady gminy na zadysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych. Przede wszystkim należy wskazać, że realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych została uregulowana w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i to ta ustawa w zakresie inwestycji drogowych ma pierwszeństwo. Celem odrębnej regulacji w tych sprawach jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza zarazem projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Zatem skoro Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, to z mocy prawa przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w liniach rozgraniczających dróg krajowych. W rozpoznawanej sprawie decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 października 2004 r. ustalono lokalizację drogi i zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, na realizacje zadania pn. Budowa obwodnicy Gostynina w ciągu drogi krajowej nr 60 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych. Decyzja ta obejmowała działki nr [...],[...] i [...], które zostały przeznaczone pod inwestycję. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, iż inwestorowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomościami nr [...],[...] i [...] na cele budowlane. Kolejny zarzut skarżącego sprowadza się do tego, że Wójt Gminy Gostynin wydając opinię z dnia 21 maja 2004 r. doprowadził do likwidacji drogi lokalnej naruszając w ten sposób art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które powinny być realizowane przez Radę Gminy a nie Wójta. Należy podnieść, iż zarzut ten w istocie dotyczy decyzji z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, a zatem nie może podlegać ocenie w toku rozpoznania skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi. Na marginesie należy jednak wskazać, że opinia Wójta Gminy Gostynin z dnia 21 maja 2004 r. została wydana na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który jednoznacznie upoważnia wójta do wydania opinii w sprawie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ustalenie lokalizacji drogi. Ostatni zarzut skargi dotyczy naruszenia interesu skarżącego poprzez niezapewnienie dojazdu dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej 40 ton i długości całkowitej nawet 24 metry do prowadzonego przez niego zakładu (tartaku) położonego na działce nr [...] w B.. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż interes prawny skarżącego nie został naruszony, ponieważ inwestor na skutek żądań skarżącego przewidział poszerzony wjazd główny (w km 0+616,27) z drogi dojazdowej nr [...], zapewniający bezkolizyjną obsługę dla pojazdów ciężarowych przewożących drewno oraz zaprojektował dodatkowy wjazd (w km 0+551,24). Oznacza to, że organy administracji rozpatrzyły sprawę także w kontekście zapewnienia w maksymalnym stopniu możliwości korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości, przy uwzględnieniu wszelkich warunków jakim musi odpowiadać droga określonej kategorii. Tak więc Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z tego powodu, iż nie uwzględnia w pełnym zakresie żądań skarżącego. Skarżący nie zakwestionował skutecznie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i nie wykazał w żaden sposób, że w rzeczywistości nie został zapewniony należyty dojazd do działki nr [...] w B., a zatem zarzut ten jest bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.