III SA/Lu 274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu określającego zasady i tryb korzystania ze stołówek szkolnych oraz wysokość opłat za posiłki stwierdza nieważność paragrafu 6 załącznika do zaskarżonej uchwały i określa , że w tej części nie podlega ona wykonaniu. Rada Powiatu w Kraśniku podjęła w dniu 30 kwietnia 2008r. uchwałę Nr XVII-126/08 w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady i tryb korzystania ze stołówek szkolnych oraz wysokość opłat za posiłki przygotowywane w tych stołówkach. W świetle § 6 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Zarząd Powiatu w Kraśniku może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej w przypadkach: 1) szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny – miesięczny dochód na osobę w rodzinie ucznia uprawniający do ubiegania się o zwolnienie z całości lub części opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej nie może być większy niż kwota o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.); 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych określonych w ustawie z dnia 22 maja 2003r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2003r. Nr 124, poz. 1152 z późn. zm.). W świetle ust. 2 § 6 Regulaminu zwolnienie następuje po uprzednim złożeniu w Starostwie Powiatowym w Kraśniku podania za pośrednictwem szkoły lub placówki oświatowo-wychowawczej wraz z opinią jej dyrektora. Uchwałę powyższą, w części obejmującej jej § 6 zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda Lubelski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. W ocenie Wojewody Lubelskiego zaskarżona regulacja § 6 uchwały została podjęta bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Według tego przepisu korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Kompetencja Rady Powiatu w Kraśniku ogranicza się zatem do ustalenia zasad korzystania ze stołówek oraz odpłatności za posiłki w szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Powiat Kraśnicki. Rada Powiatu nie była umocowana do ustalenia zasad i trybu udzielenia ulg dla rodziców i uczniów za korzystanie z posiłków w stołówkach szkolnych w szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny i uzasadnionych przypadkach losowych. Organem właściwym do zwolnienia rodziców albo uczniów w całości lub części opłat za korzystanie ze stołówki szkolnej jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, stosownie do art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny i szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Ocena, czy w danym przypadku zachodzi podstawa do zwolnienia ucznia lub rodziców z opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce szkolnej dokonywana winna być przez organ do tego uprawniony w realiach konkretnej indywidualnej sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wskazujący trudną sytuację materialną rodziny ucznia lub w uzasadnionych przypadkach losowych zaistniałych w rodzinie ucznia. W konkluzji Wojewoda Lubelski stwierdził, że zaskarżona regulacja wykracza poza zakres udzielonego Radzie upoważnienia zawartego w art. 67a ust. 2 i 4 ustawy o systemie oświaty oraz wkracza w materię ustawową uregulowaną w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Kraśniku wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, iż ustawa o systemie oświaty upoważnia do wprowadzenia zwolnień rodziców lub ucznia z opłat za korzystanie ze stołówki organ prowadzący szkołę. Definicja tego organu zawarta jest w art. 3 pkt 5 ustawy, w świetle którego przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Ustawodawca nie wskazał jednak organu jednostki samorządu terytorialnego, który będzie wykonywał zadania i kompetencje wynikające z przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty, jak to uczynił w przypadku pozostałych uprawnień i obowiązków organu prowadzącego samorządowe szkoły publiczne, wskazując w przepisie art. 5c ustawy podział zadań pomiędzy organy jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Rady Powiatu w Kraśniku, uwzględniając racjonalność ustawodawcy i zakres zadań realizowanych przez poszczególne organy jednostek samorządu terytorialnego w świetle ustawy, określenie zasad korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat należeć będzie do organu wykonawczego organu prowadzącego samorządową szkołę publiczną. Biorąc pod uwagę powyższe oraz przysługujące zarządowi powiatu z mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym kompetencje do gospodarowania mieniem powiatu, określanie zasad korzystania z tego mienia, a więc i zasad korzystania ze stołówek szkolnych prowadzonych przez powiat, w przypadku braku przepisu szczególnego należy do uprawnień zarządu powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że w okresie pomiędzy uchwaleniem zaskarżonej uchwały a datą orzekania przez Sąd nastąpiły istotne zmiany w ustawie o systemie oświaty w zakresie regulacji wyznaczających kompetencje poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego w przypadkach kiedy te jednostki są organem prowadzącym szkołę. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 kwietnia 2008r. W tej dacie brzmienie art. 67a ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) regulującego kwestię prowadzenia stołówek szkolnych było następujące: "Art. 67a. 1. W celu wspierania prawidłowego rozwoju uczniów szkoła może zorganizować stołówkę. 2. Korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. 3. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 2, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. 4. Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat, o których mowa w ust. 2: 1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny; 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych." Z kolei art. 5c ustawy o systemie oświaty, dokonujący swego rodzaju podziału kompetencji organu prowadzącego szkołę, w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, pomiędzy organy tych jednostek, w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 kwietnia 2008r., nie zawierał wskazania konkretnego organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego w sprawach określonych w art. 67a ustawy. Istotną zmianę w omawianym zakresie wprowadziła nowelizacja ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145, poz. 917). Nowelizacja weszła w życie, w zakresie istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy zmian prawnych, z dniem 23 sierpnia 2008r. (art. 7 ustawy nowelizującej). Treść art. 67a ustawy o szkolnictwie wyższym od tej daty brzmi następująco: "Art. 67a. 1. W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę. 2. Korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. 3. Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. 4. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. 5. Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat, o których mowa w ust. 3: 1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny; 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. 6. Organ prowadzący szkołę może upoważnić do udzielania zwolnień, o których mowa w ust. 5, dyrektora szkoły, w której zorganizowano stołówkę." Ustawa nowelizująca wprowadziła też zmiany w art. 5c ustawy o systemie oświaty, wskazując w sposób jednoznaczny, iż kompetencje jednostki samorządu terytorialnego jako organu prowadzącego szkołę określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6, a więc między innymi w zakresie dotyczącym zwalniania rodziców lub ucznia z opłat za posiłki w stołówce szkolnej, wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2008r.). W tego typu sytuacjach fundamentalną zasadą orzekania przez sądy administracyjne jest zasada tempus regit actum. Oznacza ona, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej ocenia go z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie podjęcia aktu lub czynności. Odnosząc tą zasadę do stanu prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie należy przyjąć, że dla oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Kraśniku miarodajne są przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia – 30 kwietnia 2008r., tj. przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Rada Powiatu podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 67a ustawy o systemie oświaty. W świetle art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w zapisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych – art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.) oraz art. 89 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.). W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, iż "Konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego ‘na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie’ oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007, s. 87). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. dla przykładu wyrok NSA z 28 lutego 2003r., I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 4/2003, s. 53; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2007r., II SA/Rz 585/07, LEX nr 340159; wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007r., II SA/GL 531/07, LEX nr 364969). Kluczowa z punktu widzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest zatem ocena, czy Rada Powiatu miała wystarczające upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały w zaskarżonym przez Wojewodę Lubelskiego zakresie, tj. w zakresie, w jakim reguluje zasady zwalniania rodziców albo ucznia z opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej (§ 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały). W ocenie Sądu zasadny jest zarzut Wojewody Lubelskiego, iż zaskarżona regulacja wykracza poza zakres udzielonego radzie powiatu upoważnienia zawartego w art. 67a ust. 2 i 4 ustawy o systemie oświaty oraz wkracza w materię ustawową uregulowaną w tym przepisie. W świetle art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. W ocenie Sądu sposób sformułowania przytoczonego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, iż stanowi on upoważnienie ustawowe do ustalania trybu i zasad udzielania zwolnień z opłat za posiłki w stołówce szkolnej w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Określone przez ustawodawcę przesłanki udzielania zwolnień wskazują, że są one sformułowane w sposób wyczerpujący. Ponieważ ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi: "szczególnie trudna sytuacja materialna rodziny", "szczególnie uzasadnione przypadki losowe" ustalenie ich zaistnienia wymaga odniesienia się do konkretnego przypadku, to zaś wskazuje na konieczność uczynienia tego drogą aktu indywidualnego, nie generalnego. Ustalenie, czy zaistniała "szczególnie trudna sytuacja materialna rodziny" lub "szczególnie uzasadniony przypadek losowy" nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, tak jak czyni to uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąca akt prawa miejscowego, lecz musi nastąpić w odniesieniu do okoliczności zaistniałych w konkretnym przypadku. Rada Powiatu w Kraśniku określając zasady i tryb zwalniania rodziców albo ucznia z opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej podjęła uchwałę nie mając należytego upoważnienia ustawowego do wydania takiego aktu prawa miejscowego. Ponadto Rada Powiatu wkroczyła w materię ustawową, precyzując szczegółowo przesłanki udzielenia zwolnienia, mimo iż są one określone w sposób wyczerpujący w art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ustawa zaś nie zawiera delegacji do ich uszczegóławiania aktem prawa miejscowego. Wydanie aktu prawa miejscowego bez należytej podstawy ustawowej oraz wkroczenie tym aktem w materię uregulowaną w sposób wyczerpujący w ustawie oznacza bez wątpienia istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, to zaś uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy, ponieważ istnieją podstawy o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Kraśniku w zakresie § 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do niej, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.