II OSK 292/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 554/08 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 292/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. Ł. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Wójt Gminy w Wilkowicach nakazał B. Michalik (obecne nazwisko: Ł.) dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego położonego w Bystrej Krakowskiej przy ul. Skośnej. Nałożony decyzją obowiązek przez kolejne lata nie został przez stronę wykonany, nie doszło tez do jego egzekucji. Pismem z dnia 15 października 2007 r. B. Ł. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 1998 r. W uzasadnieniu wskazano na interes strony, wywodząc go z faktu, że w myśl obecnych przepisów możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanych obiektów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego, działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 1998 r., podnosząc w uzasadnieniu, iż decyzja ta była poddana weryfikacji sądowej, a sąd administracyjny nie stwierdził wydania jej niezgodnie z przepisami prawa. Także stan prawny nie uległ zmianie w sposób uzasadniający zmianę decyzji ostatecznej. Od ww. decyzji odwołanie wniosła B. Ł.. W uzasadnieniu podniosła, iż art. 48 Prawa budowlanego przed nowelizacją przewidywał nakaz bezwarunkowej rozbiórki i tym samym sprzeciwiał się podstawowym zasadom prawa, wyrażonym w art. 7 k.p.a. oraz w art. 2 Konstytucji. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w art. 48 dokonano jednak istotnych zmian. Utrzymany został wprawdzie obowiązek rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, jednakże nakaz rozbiórki pozbawiony jest przymiotu bezwarunkowości. Przepis ten stosuje się dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie tryb postępowania przewidziany w art. 154 i 155 k.p.a. służy generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Art. 155 k.p.a. winien zatem znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem wobec zmiany art. 48 Prawa budowlanego przedmiotowa decyzja wydaje się być dla B. Ł. krzywdząca. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę. Norma art. 48, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P2/98, miała wprawdzie charakter restrykcyjny ale jest zgodna z Konstytucją. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła B. Ł., podnosząc naruszenie art. 155 i art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i w konsekwencji bezzasadne pozbawienie jej możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W uzasadnieniu podniosła, iż w przedmiotowej sprawie interes strony, polegający na możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji, został zupełnie pominięty. Organ administracji, pomimo wynikającego z treści art. 155 k.p.a. obowiązku, nie dokonał wnikliwego sprawdzenia, czy w ustalonym stanie prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tymczasem decyzja Wójta Gminy Wilkowice z dnia [...] marca 1998 r. zapadła w odmiennym od obecnego stanie prawnym. W wyniku nowelizacji ustawy Prawo budowlanego z 2003 r. możliwe stało się zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez stosownego pozwolenia, po spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Intencją ustawodawcy było złagodzenie zbyt daleko idących rygoryzmów art. 48 ustawy Prawo budowlane, które godziły w podstawowe zasady prawa, mianowicie zasadę słusznego interesu obywateli i zasadę sprawiedliwości społecznej. Słuszny interes strony przemawia więc za uchyleniem ostatecznej decyzji o rozbiórce i umożliwieniem stronie zalegalizowania obiektu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej może podjąć różne rozstrzygnięcia. Tryb ten służy do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dlatego też organy I i II instancji poprawnie uznały, że art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja taka nie stanowi bowiem decyzji zależnej od uznania administracyjnego. W okolicznościach wskazanych w art. 48 ustawy Prawo budowlane (który to przepis stanowił podstawę prawną wydanej w 1998 r. decyzji ostatecznej) organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby bowiem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Tym samym bezprzedmiotowym było badanie przez orzekające w sprawie organy, czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Przesłanki określone w art. 155 k.p.a. muszą bowiem wystąpić kumulatywnie, a tym samym brak jednej z nich uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. W konsekwencji nawet ewentualna ocena, iż interes po stronie B. Ł. faktycznie istnieje, nie mogłaby zezwolić organowi administracji publicznej na niestosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, którym z uwagi na okoliczności sprawy organ ten był związany. W pojęciu interesu strony nie mieści się ponadto orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2008 r. skargę kasacyjną złożyła B. Ł.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 155 k.p.a., polegającego na pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony i ograniczeniu się tylko i wyłącznie do zbadania jej zgodności z prawem. Wskazując na powyższe naruszenie kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji poprzez wzgląd na interes społeczny bądź słuszny interes strony. To właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony może spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego takich decyzji, które są sprzeczne z jednym z nich. Nie ma decydującego znaczenia to, czy dana decyzja jest zgodna, czy sprzeczna z prawem. Wadliwość decyzji, wykazywana w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., uzasadniająca jej uchylenie lub zmianę, musi polegać na nieodpowiednim rozumieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do zbadania, czy w rozpatrywanej przez niego sprawie jeden z tych interesów nie przemawia za zweryfikowaniem zaskarżonej decyzji. Orzekając w trybie art. 155 k.p.a. organ przeprowadza tym samym kontrolę zaskarżonej decyzji z tylko z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Tymczasem Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wskazał, że badanie w przedmiotowej sprawie słusznego interesu strony lub interesu społecznego jest bezprzedmiotowe. Sąd przy wydawaniu zaskarżonej decyzji skupił się tylko i wyłącznie na tym, czy organ dokonał zbadania jej legalności. Pominął tym samym główną przesłankę warunkującą zastosowanie art. 155 k.p.a. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, iż w sprawie żaden z wymienionym powyżej interesów nie przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji, możliwe stało się odstąpienie od rozpatrywania dalszych przesłanek przewidzianych w tym przepisie. W ocenie autora skargi kasacyjnej słuszny interes strony wyraża się w możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej po uchyleniu decyzji w przedmiocie jej rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego zapadła w odmiennym, bardziej restrykcyjnym od aktualnego, stanie prawnym. W chwili jej wydawania obowiązywał bezwarunkowy nakaz rozbiórki budynku. Ustawodawca, aby złagodzić tak daleko idący rygoryzm, zdecydował się wprowadzić do ustawy - Prawo budowlane przepisy pozwalające na zalegalizowanie samowoli budowlanej, po spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Tym samym, mając na uwadze jej słuszny interes, należałoby stronie stworzyć taką możliwość, korzystając z zapisów art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jej autor postawił jedynie zarzuty naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, z uwagi na nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W ocenie kasatora Sąd I instancji winien zastosować przepis art. 145 § 1 lit. 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem organy orzekające w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej naruszyły art. 155 k.p.a. Stosownie do tego ostatniego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Autor skargi kasacyjnej uznał za nieprawidłowe działania organów administracji, które zamiast dokonać oceny zaistnienia przesłanek "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony", skoncentrowały swoją uwagę na wystąpieniu przesłanki negatywnej i uznały, że przepis szczególny w postaci art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wyklucza możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 155 k.p.a. W ocenie kasatora organy uzasadniły przy tym odmowę uchylenia decyzji o rozbiórce faktem, iż rozstrzygnięcie było niewadliwe, co w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 jest niedopuszczalne. Z kolei Sąd I instancji, przyjmując takie postępowanie organów za prawidłowe, naruszył przepisy postępowania w sposób na tyle istotny, że miało to wpływ na wynik sprawy. Wbrew jednak twierdzeniom kasatora i wbrew postawionym w skardze kasacyjnej zarzutom – Sąd I instancji nie badał legalności decyzji, której uchylenia bądź zmiany domaga się obecnie strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie twierdził, że przeciwko uchyleniu decyzji przemawia jej niewadliwość – okoliczność taka rzeczywiście nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu przesłanek uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej na mocy art. 155 k.p.a. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji rzeczywiście opierało się na takim rozumowaniu, jednakże już organ odwoławczy odmowę uchylenia decyzji o rozbiórce uzasadnił niespełnieniem jednej z przesłanek z art. 155 k.p.a., warunkującej możliwość uchylenia decyzji ostatecznej. Uznał mianowicie, że art. 48 ustawy – Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu. Stanowisko takie jest w orzecznictwie i doktrynie przyjęte i niekwestionowane. W wyroku z dnia 23 lutego 2007 r. II OSK 352/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na ważny interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Skoro zatem przesłanki z art. 155 muszą wystąpić kumulatywnie – to brak spełnienia jednej z nich powoduje niemożność zastosowania ww. przepisu. Wówczas nie ma potrzeby badania innych przesłanek, bowiem ich wystąpienie i tak nie spowoduje wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy bez znaczenia jest, czy w niniejszej sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, co byłoby, jak podniesiono wyżej, niedopuszczalne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.