I OSK 194/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S., R. Ł., L. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 823/08 w sprawie ze skargi S. S., R. Ł., L. S. i S. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz S. S., R. Ł., L. S. i S. S. solidarnie kwotę 380 /trzysta osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. I SA/Wa 823/08 oddalił skargę S. S. oraz R. Ł., L. S. i S. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2001 r. S. S., R. Ł., L. S. i S. S. - spadkobiercy poprzedniego właściciela ww. nieruchomości - zwrócili się z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie w dniu [...] lipca 2001 r. zmodyfikowano wniosek poprzez ograniczenie go do części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Decyzją Nr [...] z [...] września 2007 r. Starosta Legionowski zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działki ewid. nr [...],[...] i [...], uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzeniem, iż stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Jednocześnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], ze względu na sprecyzowanie wniosku w sprawie zwrotu poprzez ograniczenie żądania do pozostałych działek. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Prezydent m. st. Warszawy zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu ww. nieruchomości i wniósł ojej uchylenie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m. st. Warszawy od decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z dnia [...] września 2007 r., orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] o łącznej pow. 19159 m2 oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. 1213 m2 , uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] lutego 1978 r. znak: [...], w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla "[...]", zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości określała cel wywłaszczenia jako budowa osiedla "[...]". Z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej. Należy przy tym podnieść, że ustalenie rodzaju inwestycji jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu. Zdaniem organu odwoławczego analiza zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego jak również uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje jednak, iż organ ten nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy zwracana nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skarg S. S. oraz R. Ł., L. S. i S. S.. S. S. w swojej skardze opisała historię ubiegania się o zwrot nieruchomości, wskazała, że czuje się oszukana przez Gminę Warszawa [...] i Wojewodę Mazowieckiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawową kwestią mającą kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy jest ustalenie czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 ugn. W tym celu konieczne jest zbadanie czy w okresie wskazanym w tym przepisie doszło do zrealizowania celu zbieżnego z celem wywłaszczenia - w tym przypadku budową osiedla mieszkaniowego. Przy czym ocena ta musi być dokonana zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. Nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Dlatego dla ustalenia przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości konieczna jest analiza planu realizacyjnego. Bez tego w ogóle nie można mówić w takim przypadku o zbadaniu przy została spełniona materialno prawna przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem WSA w Warszawie organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał czy znajdujący się na działce [...] rów stanowi element przewidziany zaświadczeniem lokalizacyjnym oraz czy ta lokalizacja osiedla przewidywała strefy ochronne. W szczególności należało zbadać czy teren przylegający przy wale przeciwpowodziowym nie miał być w założeniu lokalizacyjnym terenem zielonym czyli tzw. strefą ochronną. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń. Samo skierowanie do strony pisma w trybie art. 136 ust. 2 ugn ma na celu poinformowanie o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie oznacza automatycznie uznania, że nieruchomość podlega zwrotowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. S., R. Ł., L. S. i S. S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomimo upływu ponad 20 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości nadal zachodzi potrzeba ustalania zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), oraz naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1, pkt 1, lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez oddalenie skarg pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a zatem uzasadnione jest -zdaniem Wojewody Mazowieckiego uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Legionowskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną wnosił i wywodził jak w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1, pkt 1, lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez oddalenie skarg pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a zatem uzasadnione jest zdaniem Wojewody Mazowieckiego uchylenie decyzji Starosty Legionowskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawową kwestią mającą kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie było ustalenie czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Z całą pewnością zawiadomienie z dnia [...] lipca 1999 r. kierowane do nieżyjącego już adresata – właściciela wywłaszczonej nieruchomości – T. S. było skierowane nieprawidłowo, co potwierdził swym orzeczeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r., sygn. I SA 1788/03. Sąd orzekł wówczas, iż powyższe zawiadomienie o zbędności nieruchomości i możliwości żądania jej zwrotu nie było skuteczne. Po wyroku NSA z 6 lipca 2006 r., sygn. I OSK 1059/05 oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie stało się możliwe rozpoznanie wniosku z dnia [...] lipca 2001 r. następców prawnych zmarłego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi, iż Starosta Legionowski prawidłowo ustalił , że już w chwili złożenia wniosku od daty wywłaszczenia upłynęło ponad 10 lat. Ponadto ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że wywłaszczona nieruchomość nie została spożytkowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – budowę osiedla "[...]", stosownie do ówczesnej lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. W toku rozpoznawania sprawy przez organ administracji pierwszej instancji, dokonana została analiza zgromadzonych dokumentów, a w dniu [...] maja 2007 r. przeprowadzone zostały szczegółowe oględziny nieruchomości z udziałem przedstawiciela Dzielnicy [...]. Podczas oględzin nie stwierdzono żadnego śladu wskazującego na to, aby kiedykolwiek podjęta była działalność zmierzająca do wykorzystania nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Przeciwnie, z akt administracyjnych wynika, że istniejący na tej nieruchomości stan wskazuje, że jest ona zaniedbana, porośnięta krzakami i zarzucona stertami śmieci. Tak więc nie można postawić Staroście Legionowskiemu zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, albowiem organ administracji dołożył wszelkich starań, aby w sposób należyty i wyczerpujący zbadać stan sprawy w taki sposób, jaki nakazują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko na marginesie należy jeszcze wspomnieć, iż abstrahując od kwestii prawidłowego skierowania zawiadomienia z dnia [...] lipca 1999 r., Zarząd Gminy Warszawa – [...] już w 1999 r. uznał, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tak więc organ najbardziej zorientowany w tym zakresie zajął jednoznaczne stanowisko co do zbędności nieruchomości uprzednio wywłaszczonej. Co również ważne, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r., orzekł jedynie, iż powyższe zawiadomienie o zbędności nieruchomości i możliwości żądania jej zwrotu nie było skuteczne. Brak skuteczności nie jest jednoznaczne z podważeniem przez Sąd treści zawiadomienia, co do dokonanych ustaleń. Wobec tego nie ma potrzeby ponownego badania okoliczności, czy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, skoro sprawa ta została już przesądzona przez uprawniony do tego organ w 1999 r. Dotychczas przeprowadzone wywody wskazują na potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji, unikając wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości w dotychczasowym rozumowaniu, dokona ponownie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.