I OSK 210/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1202/08 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Nadwiślańskiego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] w części nie przyznającej równoważnika pieniężnego za okres przed dniem [...] listopada 2006 roku; 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz S. S. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1202/08 oddalający skargę S.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. przyznał S.S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). W decyzji wskazano, że S.S. od dnia [...] lipca 2006 r. jest funkcjonariuszem w służbie stałej, którą pełni w Nadwiślańskim Oddziale Straży Granicznej. Funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Wniosek o przydział takiego lokalu mieszkalnego złożył w dniu [...] listopada 2006 r. i od tej właśnie daty został mu przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji S.S. nie zgodził się z określeniem daty, od której przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, podnosząc, że zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami świadczenie to przysługuje mu od dnia mianowania go w służbie stałej. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dodatkową przesłanką jest spełnienie warunku określonego w § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czyli złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej. Zdaniem organu z powyższego wynika, że do daty złożenia takiego wniosku świadczenie pieniężne nie jest wymagalne, a uprawnienie funkcjonariusza nie przekształca się w roszczenie. Dopiero spełnienie ww. warunku uprawnia do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika od daty jego spełniania, a nie wstecz, czyli od daty nieposiadania lokalu mieszkalnego wskazanej w złożonym "oświadczeniu mieszkaniowym". S.S. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 515/07 oddalił niniejszą skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że podstawą materialnoprawną przyznania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który przewiduje, że funkcjonariuszowi temu przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tryb i reguły przyznawania świadczenia reguluje zaś wydane na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Warunki, od których uzależniono przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, są opisane w § 2 ww. rozporządzenia. Są nimi: brak utraty lub niezrzeczenie się przez funkcjonariusza prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu; nieotrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem funkcjonariusza przeniesionego do służby w miejscowości innej niż pobliska; nieodmówienie w sposób bezzasadny przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie znaczenie miał przede wszystkim ostatni warunek, który wskazuje, że bezwzględną przesłanką, od której ustawodawca uzależnił przyznanie funkcjonariuszowi Straży Granicznej prawa do równoważnika, jest złożenie przez niego stosownego wniosku. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie jest bowiem przyznawany z urzędu, a decyzja o jego przyznaniu ma charakter decyzji konstytutywnej i tworzy uprawnienie funkcjonariusza do otrzymywania świadczenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dopiero od chwili złożenia wspomnianego wniosku liczy się data, od której funkcjonariuszowi Straży Granicznej może być przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1217/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem w motywach jego wyroku brak jest wyjaśnienia, dlaczego podzielił stanowisko prezentowane przez organy, chociaż przepisy regulujące tę materię prawną nie były w swej treści jednoznaczne, a skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawił odmienną argumentację, do której Sąd ten nie odniósł się, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielając pogląd wyrażany w zaskarżonym wyroku, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, Sąd kasacyjny zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu, że nie rozwinął tej myśli i w związku z tym nie bardzo wiadomo, co ta wypowiedź miała oznaczać. Wydana w sprawie decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, orzekała o przyznaniu świadczenia z datą wsteczną w stosunku do daty wydania samej decyzji. Z tego powodu samo stwierdzenie o konstytutywnym charakterze decyzji nie wyjaśniało całości zagadnienia. Konieczne było bowiem odniesienie się do wywodów zawartych w skardze, kwestionujących możliwość ograniczenia ustawowych uprawnień strony przez akt mający charakter wykonawczy. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a organ upoważniony do jego wydania nie może przekroczyć swoich kompetencji. Ponadto, w jego ocenie, niewiązanie przepisów aktu wykonawczego z przepisami ustawy i jednoczesne traktowanie przepisów wykonawczych tak, jak przepisów ustawy, nie jest właściwe i w określonych sytuacjach może skutkować naruszeniem art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na potwierdzenie swojej tezy Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 304/00, Lex nr 77685, w którym w analogicznej sprawie dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej uznał, iż wprowadzenie w akcie wykonawczym do ustawy o Służbie Więziennej dodatkowej przesłanki przysługiwania równoważnika za brak lokalu, było sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą. Przechodząc na grunt regulacji obowiązujących w Straży Granicznej, Sąd wskazał na treść art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wprowadzający wymóg nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nadto na ust. 2 ww. przepisu, wprowadzający delegację do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz warunków przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdził również, że przepisy wykonawcze do ustawy o Straży Granicznej obowiązujące przed dniem 18 lutego 2005 r. nie nasuwały zastrzeżeń co do ich zgodności z delegacją ustawową. Dopiero rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 11, poz. 84), zmieniające rozporządzenie tego organu z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), w § 1 pkt 1 wprowadziło dodatkowy wymóg wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery (§ 2 pkt 5). Zdaniem Sądu wskazany § 2 pkt 5 może, przy niewłaściwej wykładni, nasuwać wniosek, iż unormowanie to wykracza poza granice delegacji ustawowej. Sąd kasacyjny podzielił też pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1300/04, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w motywach zaskarżonego wyroku, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, co odpowiada treści przepisu ustawowego regulującego tę problematykę (art. 96. ust. 1 ustawy) przed dniem 18 lutego 2005 r., albowiem zachował on aktualność w obecnym stanie prawnym. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić, czy decyzja o przyznaniu równoważnika z dniem złożenia przez funkcjonariusza "wniosku mieszkaniowego" odpowiada prawu, przez dokonanie odpowiedniej wykładni obowiązujących w tej materii przepisów i przy uwzględnieniu zasady, iż przepis zawarty w akcie wykonawczym do ustawy nie może zmieniać jej postanowień, zwłaszcza na niekorzyść strony. Wedle Sądu kasacyjnego "należałoby zatem rozważyć możliwość interpretowania § 2 pkt 5 w ten sposób, że wystąpienie przez funkcjonariusza Straży Granicznej ze wspomnianym "wnioskiem mieszkaniowym" jest niezbędne dla przyznania mu równoważnika pieniężnego, ale datą, z jaką winno być przyznane ww. świadczenie, winien być dzień spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek ustawowych warunkujących otrzymanie równoważnika za brak lokalu". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1202/08 oddalił skargę S. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że art. 190 p.p.s.a. statuuje zasadę związania wykładnią dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r. NSA pomimo obszernego wywodu prawnego w konkluzji odstąpił od jednoznacznej wykładni prawa w tej sprawie. Sąd ten podniósł dalej, że kwestie "mieszkaniowe" funkcjonariuszy Straży Granicznej zostały unormowane w rozdziale 12 "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust .1 ustawy). Prawo to wiąże się nierozerwalnie z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. Inne uprawnienia uregulowane w tym rozdziale, takie jak w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1), czy też prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ust. 1), są uprawnieniami pochodnymi, zastępczymi i ekwiwalentnymi wobec prawa do lokalu mieszkalnego i mogą być zrealizowane tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, albo nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Dokonując zatem wykładni przepisów dotyczących w niniejszej sprawie równoważnika za brak lokalu, należy mieć na względzie nie tylko wykładnię literalną przepisu art. 96 ust. 1 ustawy, lecz również wykładnię systemową oraz celowościową. Sąd I instancji, wskazał następnie, że prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego, a obowiązkiem właściwego organu Straży Granicznej jest zrealizowanie tego prawa. W sprawie realizacji tego prawa organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym zakresie. Organ, rozpoznając taki wniosek, bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek określonych w art. 99 ustawy o Straży Granicznej, w tym przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli którakolwiek z nich jest spełniona, lokalu mieszkalnego nie przydziela się, tym samym wykluczone jest też przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że zarówno prawo do lokalu, jak i prawo do równoważnika nie są uprawnieniami bezwarunkowymi. Zatem już z treści przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej można wywieść, iż przed badaniem zasadności przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego konieczne jest ustalenie, czy w ogóle funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu. W tym kontekście zasadne jest domniemanie, że jeżeli funkcjonariusz nie składa wniosku o realizację prawa do lokalu mieszkalnego, to ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Oznacza to, że najwcześniej od dnia złożenia "wniosku mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, można taki równoważnik przyznać. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydana w niniejszej sprawie jest decyzją konstytutywną, opartą o przesłankę związaną z wymogiem złożenia "wniosku mieszkaniowego", która zaistniała w dniu [...] listopada 2006 r., a więc jeszcze przed jej wydaniem i doręczeniem. Natomiast przyjęcie tezy, że świadczenie to powinno być przyznane z dniem powołania skarżącego do służby stałej ([...] lipca 2006 r.), tj. dniem spełnienia przez niego przesłanek warunkujących jego otrzymanie, nadawałoby tej decyzji ewidentnie cechy decyzji deklaratoryjnej - jej skutki powstałyby z mocy prawa ze wskazanym dniem. Stanowisko to, nie pozostaje w sprzeczności z powołanym przez skarżącego wyrokiem NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04, w którym stwierdzono, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Okres udokumentowanego złożeniem "wniosku mieszkaniowego" nieposiadania lokalu datuje się bowiem dopiero od dnia [...] listopada 2006 r. Przed tą datą natomiast to nieposiadanie oparte było w istocie na domniemaniu. Niezasadny jest również zarzut, iż przepis § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia wprowadza dodatkową przesłankę do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która w istotny sposób ogranicza uprawnienie wynikające bezpośrednio z ustawy. Nie stanowi także przekroczenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Reasumując Wojewódzki Sąd wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem do świadczenia pochodnego do stanowiącego jego podstawę prawa do lokalu mieszkalnego. Właściwa wykładnia przepisów ustawy oraz konstytutywny charakter decyzji w tym przedmiocie daje podstawę do przyjęcia, że zbadanie uprawnień do przyznania lokalu mieszkalnego jest warunkiem sine qua non ubiegania się o przyznanie równoważnika. Z tego względu, skoro ustawodawca upoważnił ministra do określenia warunków przyznawania równoważnika, to upoważnił go też do wprowadzenia pkt 5 § 2 cyt. rozporządzenia. Przyjęcie dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o Straży Granicznej dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jednoznacznie wskazuje, że wprowadzenie przedmiotowego pkt 5 § 2 rozporządzenia w żadnym razie nie wpływa na zakres określonych ustawą uprawnień strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. wniósł S. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania tj. 1) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego polegającej na błędnej wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem sporu jest jedynie data, od której powinien przysługiwać skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji błędnie skonstruował domniemanie, że skarżący do dnia [...] listopada 2006 r. miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie skarżącego (obalające to domniemanie) wskazujące, że od dnia [...] lipca 2006 r. nie posiada on lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Skarżący oświadczył również, że od dnia [...] maja 2005 r. zamieszkuje w miejscowości A. w lokalu stanowiącym własność wuja, zaś zameldowany jest w miejscowości N. Wskazano ponadto, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. polegało na zignorowaniu istotnych elementów oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r. Sąd odstąpił od wykładni dokonanej przez NSA wskazującej, że równoważnik przysługuje funkcjonariuszowi za cały okres nieposiadania lokalu. Wojewódzki Sąd ponownie wykorzystał § 2 pkt 5 rozporządzenia w celu zmodyfikowania przesłanek ustawowych, użył bowiem przesłanki złożenia wniosku mieszkaniowego, unormowanej w tym przepisie, w celu uzasadnienia przedstawionego przez siebie stanowiska dotyczącego konstytutywnego charakteru decyzji o przyznaniu równoważnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej S. S. Z treści art. 92 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej wynika uprawnienie i kompetencja funkcjonariusza do żądania przydzielenia mu lokalu mieszkalnego. Funkcjonariusz nieposiadający lokalu w rozumieniu tego przepisu może wystąpić do organu z wnioskiem o przydział takiego lokalu. Złożenie wniosku jest dla funkcjonariusza czynnością fakultatywną powodującą, po stronie organu, powstanie obowiązku przydzielenia decyzją administracyjną odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Dopiero dokonanie przez funkcjonariusza czynności konwencjonalnej - złożenie wniosku o przydział lokalu wywołuje obowiązek przydzielenia takiego lokalu. Jeżeli funkcjonariusz nie ma w miejscu pełnienia służby lokalu mieszkalnego, to organ ma obowiązek taki lokal przydzielić. Natomiast równoważnik pieniężny ma rekompensować uprawnionemu funkcjonariuszowi brak lokalu mieszkalnego. Stan "braku lokalu" powstaje w dacie, w której organ mimo obowiązku, lokalu nie przydzielił. Równoważnik ten nie jest świadczeniem alternatywnym wobec świadczenia przydziału lokalu mieszkalnego, jest świadczeniem zastępczym, może być przyznany dopiero w dacie wniosku o przydział lokalu, o ile ten wniosek nie zostanie zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1202/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 190 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. - nie są trafne. W wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1217/07 Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził wprawdzie obszerne rozważania prawne jednakże w konkluzji zaniechał jednoznacznego stwierdzenia jaka wykładnia prawa jest dla Sądu pierwszej instancji wiążąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokował po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił obszernie i wyczerpująco. Natomiast należy uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., odnoszący się do naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez wskazanie, że funkcjonariuszowi można przyznać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia wniosku o przydział lokalu wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika. Istota regulacji prawnej zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej sprowadza się do zapewnienia funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z unormowań tych wynika, że ustawodawca - na ściśle określonych w ustawie zasadach - gwarantuje funkcjonariuszom w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, przyznawane są inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowiący materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji, należy interpretować w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 12 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej", jako integralną jego część. Z przepisu tego wynika, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie można zgodzić się z tezą zawartą w zaskarżonym wyroku, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "wniosku mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Taki pogląd jest w świetle przesłanek art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej niezasadny i nietrafny. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy bowiem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Straży Granicznej. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Straży Granicznej nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996r,sygn.akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Z powołanej ustawy nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 96 ust. 1 ustawy, może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. W związku z powyższym przepis § 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek o którym mowa w tym przepisie warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1923/07 (niepubl.). Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, ponieważ została nim oddalona skarga na decyzje, które zostały wydane z naruszeniem tegoż przepisu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej S. S. ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a., gdyż doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego i to właśnie naruszenie miało decydujący wpływ na wadliwość wyroku Sądu pierwszej instancji. Oddalenie skargi, w sytuacji w której skarga powinna być uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., gdyż naruszenia prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Nadwiślańskiego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).