I OSK 1923/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1155/07 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1155/07 uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] przyznającą mł. chor. P. L. od dnia 1 marca 2007 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w uzasadnieniu powołanej decyzji wskazał, że P. L. od 1 października 2006r jest funkcjonariuszem Placówki Straży Granicznej w Kalnikowie, a zamieszkuje na pobyt stały w oddalonej o ponad 30 km Dębicy. W Kalnikowie P. L. korzysta z zakwaterowania w pomieszczeniu internatowym. W miejscu pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej nie posiada lokalu mieszkalnego. Z wnioskiem o przydział takiego lokalu funkcjonariusz wystąpił w dniu 1 marca 2007r, spełnił zatem warunki przewidziane w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz.1014 ze zm.). Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu odwołania P. L., powyższą decyzję utrzymał w mocy. Podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, iż datą nabycia przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego i spełnienie warunków określonych w § 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. P. L. pełni służbę stałą w Placówce Straży Granicznej w Kalinowie od dnia 1 października 2006 r., ale dopiero w dniu 1 marca 2007 r. złożył stosowne dokumenty celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dlatego dopiero w dacie złożenia powyższego wniosku spełnił obowiązek przewidziany przepisami prawa i od tego też momentu przysługuje mu przedmiotowe świadczenie. Decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej P. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i decyzji organu I instancji, wyraził pogląd, że skoro dnia 1 października 2006r został mianowany funkcjonariuszem służby stałej, to już z tym dniem nabył wszelkie uprawnienia przysługujące takiemu funkcjonariuszowi, w tym prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Taka zasada była zresztą stosowana do funkcjonariuszy Straży Granicznej do 31 grudnia 2006r. Skarżący podkreślił ponadto, że przepisy powoływane w wydanych w jego sprawie decyzjach nie odnoszą się do terminów, w których należało złożyć stosowany wniosek, a w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się również do treści art.111 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wnosił o jej oddalenie, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1155/07 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę przyznania P. L. omawianego równoważnika pieniężnego stanowił art. 96 ust. 1 powoływanej ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten zawiera dwie przesłanki, które muszą zachodzić łącznie, aby możliwe było przyznanie przez organ równoważnika pieniężnego z tytułu nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, tj. równoważnik z tego tytułu przysługuje tylko funkcjonariuszowi Straży Granicznej, a ponadto gdy funkcjonariusz ten lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W sprawie pierwszy z tych wymogów bezspornie został spełniony, gdyż P. L. z dniem 1 października 2006 r. został mianowany funkcjonariuszem Straży Granicznej. Poza sporem pozostaje również, że skarżący (ani nikt z członków jego rodziny) w miejscu pełnienia służby w Kalnikowie, nie posiada lokalu mieszkalnego. Skoro zatem skarżący od dnia 1 października 2006 r. jest funkcjonariuszem w służbie stałej oraz służbę tę pełni w miejscowości oddalonej ponad 30 km od miejsca zamieszkania, to od tego dnia jego roszczenie o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, stało się wymagalne. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. złożył Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a nadto o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie obowiązującego przepisu powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji pominął materialnoprawne znaczenie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. W szczególności WSA w Warszawie nie ustosunkował się do treści § 2 pkt 5 tego rozporządzenia oraz nie wyjaśnił znaczenia określonego w tym przepisie terminu, od którego przyznaje się funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny. Tymczasem, zdaniem kasatora, dopiero spełnienie przewidzianego tam warunku, tj. wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery, nakłada obowiązek wypłaty równoważnika pieniężnego, poczynając od terminu spełnienia tego warunku. Sąd, pomijając milczeniem obowiązujący przepis rozporządzenia, uznał zaś, że samo zaistnienie przesłanek wynikających z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej powoduje powstanie po stronie funkcjonariusza omawianego uprawnienia i obowiązku po stronie organu. Taki pogląd jest sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 515/07, w którym stwierdzono, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie jest przyznawany z urzędu, decyzja o jego przyznaniu ma charakter konstytutywny i ona dopiero tworzy uprawnienie funkcjonariusza do otrzymywania świadczenia. Od chwili złożenia wniosku liczy się zatem data, od której funkcjonariuszowi Straży Granicznej może być przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej roszczenie o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest wymagalne od daty wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery, a nie od daty mianowania funkcjonariusza Straży Granicznej do służby stałej, za czym przemawia znaczenie normatywnego zwrotu "warunki przyznawania", użytego w art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej i w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Termin "warunek" należy rozumieć zgodnie z jego znaczeniem opartym na treści art. 89 Kodeksu cywilnego, jako zdarzenie przyszłe i niepewne, od którego zaistnienia zależy powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej. Ziszczenie się warunku nie ma mocy wstecznej, jak stanowi art. 90 Kodeksu cywilnego, chyba że inaczej zastrzeżono. Skutki ziszczenia się warunku (ex nunc), jak z powyższego wynika, nie sięgają okresu poprzedzającego, a przepisy ustawy o Straży Granicznej i powołanego rozporządzenia nie zawierają postanowień, które przyznają warunkom, określonym w § 2 rozporządzenia, moc wsteczną (ex tunc). Uzasadnia to wniosek, że od daty zaistnienia któregoś z warunków określonych w przepisie § 2 powołanego rozporządzenia funkcjonariusz nabywa lub traci uprawnienie do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami kasacyjnymi oraz ich uzasadnieniem. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie żadna z takich wad, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a, nie zachodzi. NSA orzekał zatem w granicach rozpatrywanej skargi kasacyjnej, przy czym uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu, mimo niepełnej argumentacji Sądu I instancji. To dość lakoniczne uzasadnienie nie stało się jednak podstawą zarzutu kasacyjnego, a ponadto nie miało wpływu na treść orzeczenia. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji stanowił przede wszystkim art.96 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 12 ustawy pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że prawodawca -na ściśle określonych w ustawie zasadach- gwarantuje funkcjonariuszom w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby stałej lub miejscowości pobliskiej. Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Zgodnie z art. 96 ust.1 cyt. ustawy równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się przy tym, że orzekanie w przedmiocie omawianego świadczenia następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że nabycie lub utrata prawa do równoważnika następuje w dacie, gdy decyzja taka stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005r sygn. akt OSK 1300/05 LEX nr 166526). Nieuprawniony jest także pogląd autora skargi kasacyjnej, a poprzednio organów orzekających, że prawo do równoważnika pieniężnego powstaje pod warunkiem i dopiero z chwilą złożenia oświadczenia mieszkaniowego, co zdaniem wymienionych ma jednoznacznie wynikać z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.). Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art.96 ust.2 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, został upoważniony do określenia nie prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego, lecz jedynie wysokości i warunków przyznawania oraz zwracania tego świadczenia. Użyte przy tym w upoważnieniu ustawowym pojęcie "warunku" nie może być, wbrew twierdzeniom kasatora, wykładane przez odwołanie się do istoty warunku przewidzianej w Kodeksie cywilnym. Stosunek zatrudnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej ma charakter administracyjnoprawny. Regulowany jest on przepisami omawianej ustawy i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a normy te nie zawierają żadnego odesłania do przepisów o warunku zawartych w art.89 i nst. Kodeksu cywilnego. Ponadto prawo do równoważnika pieniężnego uregulowane jest ustawą, a interpretowanie regulacji ustawowej przy pomocy rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 2005r.,OSK 1220/04 LEX nr 164737 oraz z dnia 26 października 2006r., I OSK 1371/05 LEX nr 281357). Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Straży Granicznej. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej jednoznacznie zaś wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Straży Granicznej nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996r,sygn.akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205 ). Z powołanej ustawy nie wynikają w szczególności żadne limity czasowe ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art.96 ust.1 ustawy, może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący my okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Z powyższych względów nie można przyjąć, że prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego, o którym mowa w § 2 pkt.5 cyt. rozporządzenia. Wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej. Dodać należy, że powołane przez kasatora nieprawowomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007, sygn. akt IISA/Wa 515/07, w którym wyrażono odmienny pogląd, zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2006 sygn. akt I OSK 1217/07. Nietrafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów Służby Granicznej, został wydany w naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 96 ust.1 ustawy o Straży Granicznej ani § 2 pkt.5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.