II SA/Wr 401/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W. M.W sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 1674 zł (jeden tysiąc sześćset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] – wydaną po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji uprzednio podjętej w tej sprawie przez organ pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – Wójt Gminy M. działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ oraz art. 104 i art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...]r. /Dz.Urz. Woj. Dln. Nr 112, poz. 1867/ ustalił jednorazową opłatę na wzrost wartości nieruchomości w kwocie 15.214,00 zł, zobowiązując do jej uiszczenia solidarnie: M.S., R.P., L.P. i L.K. w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 119 położonej we wsi B., gmina M.. W osnowie decyzji Wójt Gminy M. określił również termin i sposób uiszczenia orzeczonej opłaty. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 119 o powierzchni 4496m2 położona we wsi B., Gmina M., przed uchwaleniem planu z 2006r. posiadała funkcję "terenu upraw polowych, łąki i pastwiska" o symbolu RP RZ, co zgodne było z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia [...]r. Od 01.01.2004r. do dnia dzisiejszego przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest rolniczo. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...]r./, działka nr 119 przeznaczona została na "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" o symbolu graficznym MN-21, przez co stworzono możliwość jej zabudowy kubaturowej i infrastrukturalnej, niezbędnej do prawidłowej eksploatacji domów jednorodzinnych. Sytuacja ta spowodowała, że wartość przedmiotowej nieruchomości – zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego we wrześniu 2007r. i opracowanym na poziomie cen na dzień zbycia nieruchomości tj. 17 listopada 2006r. – wzrosła o kwotę 76.070,00 zł. Wobec zbycia nieruchomości – działki nr 119, obręb B. przez jej współwłaścicieli ustalona została jednorazowa opłata w kwocie 15.214,00 zł, stanowiąca stawkę 20% od wzrostu wartości nieruchomości w efekcie uchwalenia planu, określoną w § 18 ust. 1 uchwały Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B.. Jednocześnie Wójt Gminy M. wskazał, że operat szacunkowy został opracowany zgodnie ze stanem faktycznym, a zastosowana metoda tj. podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej są zgodne z zasadami określonymi w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ orzekający podał również, że w dniu [...]r. wydana została decyzja Nr [...] ustalająca opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, którą uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. /Nr [...]/. Wyjaśnił ponadto, że rozpatrując ponownie sprawę po kasacyjnym orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uwzględnił wszystkie zalecenia tego organu zawarte w uzasadnieniu, w tym m.in. pismem z dnia 31 stycznia 2008r. poinformowano strony o możliwościach: - zapoznania się z operatem szacunkowym określającym wzrost wartości nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej działkę nr 119 położoną we wsi B., w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /uchwała nr [...] z dnia [...]r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]/, - zlecenia innemu rzeczoznawcy majątkowemu dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości na swój koszt i żądania włączenia sporządzonego operatu szacunkowego do materiału dowodowego, - poddania na swój koszt ocenie prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603/ i żądania włączenia oceny do materiału dowodowego, - złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na oprocentowane raty roczne, których spłata będzie podlegać zabezpieczeniu np. poprzez ustanowienie hipoteki zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na w/w pismo L.K. pismami, które wpłynęły do Urzędu w dniu 07.02.2008 r. wystąpiła o kserokopię operatu szacunkowego (ksero wydano w tym samym dniu) a drugim pismem poprosiła o przesunięcie terminu złożenia uwag. Organ pismem z dnia 15.02.2008 r. termin ten przedłużył o kolejne 7 dni licząc od daty jego otrzymania, na które to, po terminie - w dniu 03.03.2008 r., L.K. wniosła prośbę o informację, na jakim etapie znajduje się obecne postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dalszej części uzasadnienia Wójt Gminy M. wskazał, że do celów transakcji nieruchomości, oprócz podstawowego przeznaczenia działki 119 obręb B., w tym przypadku MN - zabudowa mieszkaniowa, podano jej bezpośrednie otoczenie a więc przyległe do działki drogi o symbolach KDZ-1 /droga klasy zbiorczej/ i KDL-8 /droga klasy lokalnej/, ścieżka rowerowa. Jednocześnie określono również w jakich strefach znajduje się przedmiotowa działka a więc strefa "OW" - obserwacji archeologicznej czy ograniczona strefa użytkowania wynikająca z przebiegu linii elektroenergetycznej średniego napięcia. Organ stwierdził ponadto, iż dokładnie ustalił stan faktyczny jaki jest związany z niniejszą sprawą, w toku postępowania podejmowano wszelkie kroki w celu wyjaśnienia stronie jej praw i obowiązków, strona była również pouczona o ewentualnych środkach i dowodach, które może zgłaszać i które należałoby przeprowadzić ale nie wskazała, czy i który środek chce wykorzystać. Organ dokonał analizy opinii biegłego i uznał, że jest ona logiczna i dokładna, a nadto sporządzona zgodnie z przepisami prawa. Strona nie wskazała żadnych zarzutów merytorycznych dotyczących opinii biegłego, ani nie zleciła innemu rzeczoznawcy majątkowemu dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości, nie poddała ocenie prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie złożyła również wniosku o rozłożenie opłaty na oprocentowane raty roczne. W zakończeniu uzasadnienia organ pierwszej instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę treść art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości oraz prawidłowo wyliczoną przez biegłego różnicę wartości nieruchomości, jak również treść § 18 ust. 1 Uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...]r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Biała przewidujący 20% opłatę, uwzględniając brak wniosku strony o rozłożenie opłaty na raty, należało orzec jak w sentencji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że solidarność polega na tym, że zapłata całości opłaty przez jednego ze współwłaścicieli, zwalnia z obowiązku zapłaty pozostałych współwłaścicieli. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła L.K., zwracając się w nim o ustalenie, że naliczenie opłaty za wzrost nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadnione, ponieważ brak jest podstawy do jej naliczenia. Zarzuciła jednocześnie, że operat szacunkowy stanowiący podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji jest niewiarygodny, bowiem został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa oraz standardów zawodowych wydanych przez Polką Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a ponadto występują w nim wady, dyskwalifikujące go z obrotu prawnego." W szczegółowym uzasadnieniu odwołania L.K. wskazała m.in., że na przedmiotowej działce posadowiony jest słup średniego napięcia z wychodzącymi w trzech kierunkach liniami energetycznymi. Linie przebiegają nad przedmiotową działką przecinając ją w poprzek, W związku z tym faktem na obszarze przedmiotowej działki ustalone są strefy ochronne z zakazem zabudowy - co uwzględnione jest również w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Informacji o posadowieniu na działce słupa oraz o istniejących strefach ochronnych zabrakło w opisie działki w operacie szacunkowym. Nie ma również odniesienia w samej wycenie co do tej ewidentnie negatywnej cechy. Przyjęte w bazie porównawczej nieruchomości podobne nie posiadają takiego obciążenia, a rzeczoznawca z tego tytułu nie koryguje w żaden sposób oszacowanej wartości. W ocenie odwołującej się okoliczność ta mogłaby sugerować, że autor wyceny albo nie dokonał oględzin działki w terenie albo zataił fakt lokalizacji słupa i linii energetycznych średniego napięcia na przedmiotowej działce. Następnie przywołała przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczególnych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego, poprzednio wskazywanego, określający istotę metody korygowania ceny średniej oraz definicję nieruchomości podobnej zawartą w przepisie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uwzględniając te regulacje zakwestionowała prawidłowość ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego bazy nieruchomości podobnych, wykorzystywanej dla oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Zarzuciła przy tym zbyt duże zróżnicowanie powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenionej, sugerując jednocześnie, ze przyjęty dla tej cechy współczynnik korygujący wynoszący 10% może nie odpowiadać skali zróżnicowania dotyczącego tej cechy. Ponadto – zdaniem L.K. – występujące wśród działek przyjętych do porównania różnice w ich przeznaczeniu, określone też przez rzeczoznawcę majątkowego jako możliwość alternatywnego wykorzystania /grunty rolne bez prawa do zabudowy i z możliwością zabudowy/ uniemożliwiają uznanie ich – w świetle definicji ustawowej – za nieruchomości podobne. W ocenie odwołującej się nieprawidłowo również skorygowane zostały w operacie szacunkowym tzw. ceny skrajne /najniższa i najwyższa cena jednostkowa/, bowiem opisy porównywanych nieruchomości nie zawierają elementów różnicujących je /np. stopnia uzbrojenia w media, opisu kształtu i położenia, informacji o klasie bonitacyjnej/, co powoduje wątpliwości, co do zasadności przyjęcia poszczególnych wskaźników i czynników korygujących. W konkluzji L.K. stwierdziła, że błędy występujące w operacie szacunkowym i świadczące jednocześnie o braku należytej staranności rzeczoznawcy majątkowego, miały bezpośredni i bardzo istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, którą należy z tego względu uznać za oszacowaną w sposób mało wiarygodny. Po przepracowaniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w obszerny sposób zrelacjonowało stan faktyczny sprawy, uwzględniając wszystkie dotychczas podjęte czynności procesowe, w tym orzecznicze, przedstawiło też szczegółowo stan prawny, przywołując stosowne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Następnie wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia tzw. renty planistycznej był operat szacunkowy "dotyczący określenia wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, powstałego w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzony w dniu 12 września 2007r. i wykonany w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, przyjmujący stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu, a ceny z dnia zbycia nieruchomości, przy zastosowaniu przepisów: Kodeksu Cywilnego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości a sporządzania operatu szacunkowego. Z operatu tego wynika, iż działka nr 119 o powierzchni 4496 m2 oznaczona w ewidencji gruntów: Ł III położona jest na obrzeżu wsi B. około 200 m od zabudowy mieszkalnej, jest niezabudowana, obecnie użytkowana rolniczo, w bezpośrednim jej sąsiedztwie znajdują się tereny rolne. Posiada dwustronny dojazd od ulicy i drogi gruntowej, teren działki jest nachylony w kierunku szosy i w tej części narażona jest na okresowe podmakanie, działka położona jest w zasięgu niepełnych mediów, ma kształt nieregularny, jest atrakcyjna krajobrazowe Stan działki przed i po uchwaleniu planu nie zmienił się. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca rozpatrzył rynek nieruchomości z terenu gminy M. z okresu 2004- 2006 r. o podobnej atrakcyjności położenia, przeznaczenia w planie, warunków przyrodniczych i krajobrazowych, wyposażenia w media. Ceny gruntów przeznaczonych pod budownictwo kształtowały się w granicach od 7 zł./m2 do 22 zł./m2 do analizy rzeczoznawca wybrał łącznie 16 transakcji. Ceny gruntów o przeznaczeniu rolnym kształtowały się w granicach od 0,50 zł./m do 2,50 zł./m2 do analizy rzeczoznawca wybrał 15 transakcji gruntami rolnymi. Określając wartość rynkową nieruchomości po uchwaleniu planu na podstawie 16 analizowanych transakcji określił cechy rynkowe i ich wagi: położenie ogólne -30% sąsiedztwo - 20% dostępność komunikacyjna -15% kształt i wielkość działki -10% infrastruktura - 25% Działka o najniższej cenie - 6,87 zł./m2 o powierzchni 13 226 m2 będąca przedmiotem transakcji w czerwcu 2006 r. położona w Ch. posiada średnią lub słabą lokalizację, dużą powierzchnię, utrudniony dojazd, niepełne minimalne uzbrojenie, niekorzystny kształt i urozmaiconą konfigurację terenu, średnie warunki przyrodniczo-krajobrazowe, przeciętne sąsiedztwo. Działka o najwyższej cenie -31,11 zł./m2 o powierzchni 900 m2 położona w Tąpadłach będąca przedmiotem transakcji w maju 2006 r. posiada średnią lub dobrą lokalizację, mniejszą powierzchnię, lepszy dojazd, lepsze uzbrojenie, korzystny kształt i konfigurację terenu, dobre warunki przyrodniczo-krajobrazowe, sprzyjające sąsiedztwo. Średnia cena m2 gruntu z 16 transakcji wyniosła 17,66 zł. Wartość rynkowa m2 wycenianej działki po skorygowaniu o cechy różniące wyliczona została na 20,20 zł. tj. 17,66 zł. x 1,144 /cena średnia x wartość współczynników/. Przy czym na poziomie minimalnym przyjęte zostało sąsiedztwo, na maksymalnym poziomie dostępność komunikacyjna , a na średnim poziomie pozostałe cechy. Wartość rynkowa całej działki po uchwaleniu planu wyliczona została na kwotę 90 820 zł. Określając wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie 14 analizowanych transakcji Rzeczoznawca określił cechy rynkowe i ich wagi: położenie ogólne - 30% bonitacja - 25% kształt i wielkość działki -10% alternatywność - 20% Działka o najniższej cenie - 0,91 zł./m2 o powierzchni 9392 m2 będąca przedmiotem transakcji w sierpniu 2006 r. położona w Z. posiada średnią lub słabą lokalizację, słabą lub średnią klasę bonitacyjną, małą powierzchnię, niekorzystny kształt rozłogu i urozmaiconą rzeźbę, utrudniony dojazd, niesprzyjające możliwości alternatywnego wykorzystania. Działka o najwyższej cenie - 4,87 zł./m2 o powierzchni 3329 m 2 położona w S. będąca przedmiotem transakcji w październiku 2006 r. posiada średnią lub dobrą lokalizację, średnią lub dobrą klasę bonitacyjną, lepszy dojazd i dostęp, korzystny kształt i konfigurację terenu, większe możliwości alternatywnego wykorzystania. Średnia cena m2 gruntu z 14 transakcji wyniosła 2,23 zł. Wartość rynkowa m 2 wycenianej działki po skorygowaniu o cechy różniące wyliczona została na 3,28 zł. = 2,23 zł. x 1,472 (cena średnia x wartość współczynników). Przy czym na poziomie maksymalnym przyjął możliwość alternatywnego wykorzystania, a na średnim poziomie pozostałe cechy. Wartość rynkowa całej działki przed uchwaleniem planu wyliczona została na kwotę 14 750 zł. Renta planistyczna stanowiąca 20% różnicy wartości działki po przed uchwaleniem planu wynosi 15 214 zł. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w operacie szacunkowym odrzuconym przez organ I instancji wykonanym w podejściu porównawczym metodą porównywania parami rzeczoznawca analizując ten sam rynek nieruchomości ustalił wartość m 2 gruntu rolnego na 1,77 zł a budowlanego na 23,82 zł. Gdyby Organ I instancji przyjął do ustalenia renty planistycznej ten operat szacunkowy to wynosiłaby ona 16 614,40 zł. czyli operat ten był mniej korzystny dla właściciela nieruchomości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji dokonał właściwego wyboru operatu szacunkowego - korzystniejszego dla strony, który nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Strona była przez organ I instancji na bieżąco informowana o etapach postępowania, miała również możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym określającym wartość nieruchomości - otrzymała jego kopię, umożliwiono Jej /poprzez wyznaczenie stosownego terminu/ wykonanie kontroperatu, z której to możliwości nie skorzystała. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała L.K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.M. z Kancelarii Radców Prawnych M. & T. sp.p. z siedzibą we W. ul. [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu skargi i wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 1200 zł. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik L.K. wskazał, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty został sporządzony przed zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania w sprawie, datowanym na dzień 2 października 2007r., co narusza przepisy postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i art. 81 kpa oraz art. 6 i art. 10 kpa, w których zawarte są – odpowiednio – zasada praworządności i zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Zgodnie bowiem z orzecznictwem dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów /np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2005r.; sygn. akt II SA/Gd 285/03, Lex nr 235065/. Zarzucił ponadto, że organy obu instancji zignorowały fakt złożenia przez L.K. w dniu 3 marca 2008r. pisma, zawierającego prośbę o podanie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie oraz czy w sprawie będą sporządzane nowe operaty szacunkowe. Ponadto – zdaniem pełnomocnika skarżącej – brak podpisu rzeczoznawcy majątkowego w operacie szacunkowym, określającym wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 91.030 zł oraz pod pismem rzeczoznawcy z dnia 27 marca 2008r. skierowanym do Urzędu Gminy dyskwalifikuje te dokumenty jako dowody w sprawie. W ocenie pełnomocnika wadą operatu szacunkowego jest również nieuwzględnienie w opinii nieruchomości /pkt 5.3/ istnienia na niej słupa energetycznego i przebiegających napowietrznych liniach energii elektrycznej. W zakończeniu uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił dodatkowo naruszenie w sprawie przepisu art. 107 § 1 kpa oraz art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, wynikające z doręczenia skarżącej decyzji organu odwoławczego podpisanej przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego i umieszczenia dodatkowo pieczęci "Na oryginale właściwe podpisy, za zgodność z oryginałem", zamiast decyzji zawierającej podpisy wszystkich członków składu orzekającego w sprawie. Powołując się na cytowane tezy wyroków sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w przypadku organu kolegialnego wymóg zawarty w przepisie art. 107 § 1 kpa, określający jako element konieczny decyzji administracyjnego podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji, jest spełniony przez złożenia pod decyzją podpisów przez wszystkich członków biorących udział w posiedzeniu. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 31 lipca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutu braku właściwych podpisów na decyzji, kolegium wyjaśniło, że oryginał decyzji podpisany jest przez wszystkich członków składu orzekającego, zaś kopie decyzji doręczone organom pierwszej instancji i stronom postępowania są podpisane przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co jest zgodne z przepisem § 9 pkt 4 Regulaminu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 czerwca 1995r. /udostępnionego na stronie internetowej/ i uprawnia do uznania zarzutu w tym przedmiocie za nietrafny. W piśmie procesowym z dnia 13 października 2008r. pełnomocnik skarżącej zakwestionował możliwość powoływania się w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa, w zakresie wskazywanym w skardze, na przepis § 9 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz odwołał się do reguły wynikającej z przepisu art. 109 § 1 kpa i związanego z nią stanowiska doktryny i judykatury. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 23 października 2008r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę, natomiast Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W., która zgłosiła udział w sprawie wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie uwzględnił zawartego w skardze zarzutu naruszenia skonkretyzowanych przepisów postępowania dowodowego, wynikającego – zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej – z przyjęcia za podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia operatu szacunkowego sporządzonego przed dniem zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu. W ocenie Sądu należy przyjąć dopuszczalność działania, polegającego na uwzględnieniu jako dowodu dokumentu sporządzonego przed wszczęciem postępowania w takich sprawach administracyjnych, w których uzasadniają to przedmiot sprawy, jej okoliczności faktyczne i istniejące uwarunkowania prawne, a ponadto względy wynikające a art. 8 kpa, w którym sformułowana została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz potrzeba racjonalnego i zgodnego z wymaganiami ekonomii procesowej działania organów administracji publicznej. Właściwe bowiem – zdaniem Sądu – także z racji obowiązywania ustrojowej zasady praworządności i statusu państwa prawa byłoby zawiadomienie właściwych podmiotów o wszczęciu postępowania, a następnie umorzenie go w sytuacji, gdy przeprowadzona po zawiadomieniu czynność wykazałaby niezasadność prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i brak warunków do jej merytorycznego załatwienia. Naruszałoby to również powagę organów administracyjnych właściwych w sprawie. Z tych względów Sąd akceptuje dokonanie przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania czynności, pozwalającej ocenić legalną możliwość podjęcia w konkretnych warunkach faktycznych i prawnych działań procesowych i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia w przedmiotowym postępowaniu art. 10 kpa, ustanawiającego zasadę czynnego udziału stron. W uznaniu Sądu organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym działały w sposób zgodny z istotą tej zasady i z poszanowaniem jej kodeksowych gwarancji. Skarżąca /i pozostałe strony postępowania administracyjnego/ była prawidłowo – w sposób wymagany przepisami: art. 6, art. 9 i art. 10 § 1 kpa – informowana o podejmowanych przez organ czynnościach procesowych oraz przysługujących uprawnieniach i możliwościach skorzystania z nich. Skarżącej wydano także kserokopię operatu szacunkowego, co może być nawet ocenione jako czynność przekraczająca granice należytej staranności organu i działań wymaganych przepisami art. 9 i art. 73 kpa. Natomiast brak odpowiedzi organu na wniosek L.K., który wpłynął w dniu 3 marca 2008r. /datowany na dzień 29 lutego 2008r./ w obowiązującym stanie prawnym nie może być traktowany – szczególnie wobec czynności podjętych przez organ w dniach 31 stycznia 2008r. i 15 lutego 2008r. – jako naruszenie zasad postępowania, ale rozważany jedynie w kategoriach kultury urzędniczej, pozostawionej uznaniu osób działających w imieniu organu. Nie znajduje ponadto potwierdzenia w aktach sprawy i nie ma też w niej istotnego znaczenia zarzut braku podpisu rzeczoznawcy majątkowego w operacie szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 91.030 zł oraz pod treścią jego pisma wyjaśniającego z dnia 27 marca 2008r. skierowanego do Urzędu Gminy w M.. Sąd nie zaakceptował też podnoszonego w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 13 października 2008r. zarzutu naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 107 § 1 kpa, art. 109 § 1 kpa oraz art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez doręczenie skarżącej egzemplarza decyzji organu odwoławczego podpisanej tylko przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z klauzulą "Na oryginale właściwe podpisy. Za zgodność z oryginałem". /Sąd uznając zarzut za nieuzasadniony rozpoznał sprawę, bowiem konsekwencją jego uwzględnienia byłoby orzeczenie o odrzuceniu skargi, jako wniesionej przedwcześnie tzn. przed doręczeniem decyzji prawidłowej formalnie/. Istotne przy tym jest, że pełnomocnik skarżącej podnosząc zarzut braku podpisu osób uczestniczących w wydaniu zaskarżonej decyzji pominął kontekst przywołanych wyroków sądów administracyjnych i okoliczności faktyczne spraw, w których zostały one podjęte, a ponadto nie zwrócił uwagi na zasadniczą różnicę związaną z charakterem prawnym czynności wydania decyzji i doręczenia decyzji. Rygorystyczne wymogi dotyczące podpisu osób uprawnionych do orzekania w sprawie odnoszą się do czynności wydania decyzji i jej oryginału, który – zdaniem Sądu – może być tylko w jednym egzemplarzu i pozostaje w aktach sprawy. Egzemplarz doręczony stronom musi być zgodny z oryginałem i funkcjonuje na prawach oryginału. Taka praktyka została w orzecznictwie uznana za zgodną z prawem, a w sposób kategoryczny wyraził to Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2003r. /sygn. III RN135/03 OSNP 2004/16/274/, stwierdzając że: "Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału /art. 109 § 1 kpa/" oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2005r. /sygn. akt VI SA/Wa 224/05, Lex nr 186651/, w którym uznał, że: "Właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest do doręczenia stronie z urzędu /a nie na jej wniosek/ nie "oryginału decyzji, lecz jednego uwierzytelnionego /czyli potwierdzonego co do zgodności z oryginałem przez upoważnioną do tego osobę reprezentacyjną ten organ/ odpisu oryginału decyzji, mającego walor jej duplikatu". Takie stanowisko prezentował też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 10 października 2004r. /sygn. akt II SA 13/03, Lex nr 149501/ i 25 kwietnia 2006r. /sygn. akt II OSK 714/05 ONSA i WSA 2006/5/132 oraz w postanowieniu z dnia 28 września 2001r. /sygn. akt I SAB 2/01, Lex nr 75530/. Przedstawiciele nauki również nie traktują doręczenia uwierzytelnionego egzemplarza decyzji, podpisanego przez upoważnioną osobę jako istotnego naruszenia prawa /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Natomiast przesłanką kasacyjnego orzeczenia podjętego w odniesieniu do decyzji zaskarżonej był fakt podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działań jako organ odwoławczy na skutek wniesienia pisma, uznanego za odwołanie, nie podpisanego przez osobę oznaczoną jako wnosząca pismo. Zważyć przede wszystkim należy, że postępowanie odwoławcze – jak wynika z art. 127 kpa – podporządkowane jest bezwarunkowo zasadzie skargowości, co oznacza, że właściwy instancyjne organ uzyskuje – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania w niej rozstrzygnięcia na podstawie prawidłowo – w znaczeniu formalnym – wniesionego odwołania. Ten wymóg wyklucza legitymację takiego organu do działania w charakterze organu odwoławczego na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu. Za takie działanie uznać należy czynności procesowe podejmowane mimo braku odwołania, czy też tożsame z taką sytuacją czynności podejmowane na podstawie pisma wadliwego formalnie i poprzez to nie mogącego wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie w podaniu z dnia 20 marca 2008r. zawierającym oznaczenie "wniosek" i skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako osoba je wnosząca wskazana została L.K.. Z akt sprawy – na podstawie których, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny, wynika że ani na oryginale tego pisma, ani na jego odpisie nie widnieje własnoręczny podpis osoby je wnoszącej, co stanowi oczywisty brak formalny. Sytuacja to obligowała właściwy organ do skierowania wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa. Zaniechanie tej czynności uniemożliwiło usunięcie braku formalnego, który w zasadniczy sposób wpływa na skuteczność wniesionego podania. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 63 § 3 kpa podpis osoby wnoszącej podanie stanowi jeden z elementów jego prawidłowości formalnej, a ponadto umożliwia identyfikację autora i traktowany jest jako gwarancja tego, że treść podania pochodzi od osoby wskazanej jako wnosząca to podanie /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 września 2000r., sygn. akt III SA 417/00 i 14 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 689/97, nie publ./. W warunkach faktycznych i prawnych, jakie w omawianym zakresie zaistniały w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło jako organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji, która nie została prawidłowo zaskarżona, naruszając takim działaniem przepisy postępowania /art. 127 § 1, art. 63, § 3, art. 64 § 2 kpa/ w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił również to, że gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wymagane m.in. treścią przepisu art. 7 kpa, w którym statuowana jest zasada prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje też ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 § 1, i art. 80 kpa. Z materiału sprawy wynika, że czynności organów orzekających w tej sprawie w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie dokonane zostały w sposób wadliwy. Zważyć przede wszystkim należy, że w toku postępowania orzekającego organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, mimo, że w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia [...]r. okoliczność ta – jako wymagająca wyjaśnienia – została wskazana. Pomimo kontynuowania czynności procesowych żaden z organów właściwych w postępowaniu głównym nie podjął działań precyzujących tę kwestię. W ocenie Sądu rozbieżności wynikające z treści operatu szacunkowego i aktu notarialnego sporządzonego w dniu 17 listopada 2006r. na okoliczność sprzedaży przedmiotowej nieruchomości /Rep. A nr [...]/, poddają w wątpliwość prawidłowość szacunku wartości przedmiotowej działki gruntu, dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, który przyjął, że wyceniona nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast z zapisów zamieszczonych w treści wskazanego powyżej aktu notarialnego wynika, że działka ta – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. przeznaczona jest: "MN-21 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, KD2-1-tereny dróg klasy zbiorowej, KDL-8- tereny dróg lokalnych, ścieżka rowerowa, strefa "OW" obserwacji archeologicznej, linia elektroenergetyczna średniego napięcia wraz ze strefą ograniczonego użytkowania". Zdaniem Sądu istotnym czynnikiem cenotwórczym w rozpoznawanej sprawie było istnienie linii elektromagnetycznej na przedmiotowej nieruchomości. Treść operatu szacunkowego i zastosowane w nim dla cech rynkowych współczynniki korygujące nie pozwalają uznać, że ten element, tak samo jak posadowienie trójnożnego słupa energetycznego na wycenionej działce zostały uwzględnione przy określaniu jej wartości. Nie jest wystarczające w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie zapewnienie rzeczoznawcy majątkowego, że wiedział o tym elemencie infrastruktury, zawarte w jego piśmie z dnia 20 sierpnia 2008r., bowiem uciążliwość tego rodzaju powinna być uwzględniona w czytelny sposób w treści operatu szacunkowego jako czynnik kształtujący wartość rynkową nieruchomości. Nie można również – w ocenie Sądu – postrzegać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wynikających z istnienia linii energetycznej wyłącznie w kontekście możliwości zabudowy działki lub tej jej części, na której usytuowany jest słup energetyczny. W rozpoznawanej sprawie istotne w kontekście zasady praworządności oraz reguł zawartych w powołanych wcześniej przepisach art. 77 § 1 i art. 80 kpa jest również – w uznaniu Sądu – to, że materiał sprawy nie zawiera tekstu uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B., a przynajmniej tego jej przepisu, w którym określono stawkę procentową, stanowiącą podstawę dla opłaty pobieranej w trybie art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, zatem stanowiącej przedmiot rozpoznawanej sprawy. Zawartość doręczonych Sądowi akt administracyjnych uprawnia do stwierdzenia, że żaden z organów orzekających w postępowaniu jurysdykcyjnym nie dysponował tekstem przepisu uwzględnionego jako podstawa prawną decyzji wydanych w tej sprawie. Takie działanie wskazuje na brak poszanowania dla zasady praworządności oraz narusza zasady postępowania dowodowego, wcześniej wskazywane. Podważa również wiarygodność działań organów orzekających i prawidłowość określania wysokości przedmiotowej opłaty, a Sąd pozbawiło możliwości dokonania oceny, co do zasadności zastosowania 20% stawki przy jej ustalaniu. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt 2 wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tego samego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględniania skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za takie koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego związanego z udziałem pełnomocnika. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ przede wszystkim podejmie czynności zmierzające do usunięcia braku formalnego podania L.K. z dnia 20 marca 2008r., a w przypadku kontynuowania czynności procesowych wyjaśni wskazane w uzasadnieniu wątpliwości i stosownie do dokonanych w sposób wymagany prawem ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. H.B. 8.12.2008.