II SA/Łd 814/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. o nr [...]. LS W dniu 27 listopada 2006 r. L.K. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – P.K. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o pomocy społecznej, odmówił L.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, iż w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw do przyznania świadczenia, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki dotyczy niepełnosprawnego dziecka. W odwołaniu od decyzji L.K. podniosła, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt P 23/05, wydanym na gruncie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, uznał za stosowne rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 4, art. 17 ust. 1, art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji podano, iż powoływany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy. Podkreślono, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest, aby opieka sprawowana była nad dzieckiem, nie zaś innym członkiem rodziny. Ponadto Kolegium wskazało, iż wniosek strony może być rozpatrywany tylko na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie art. 58 ustawy o pomocy społecznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie Trybunał rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i spełnia ona kryteria do jego przyznania. Mąż skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej opieki w związku z ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji i z uwagi na jego chorobę skarżąca zrezygnowała z pracy. Podała również, iż nie powoływała się na dyspozycję art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Postanowieniem z dnia 31 maja 2007 r. o sygn. akt II SA/Łd 314/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym, czy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia on nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy, niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny, wobec którego obciąża ją obowiązek alimentacyjny, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawęża w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez pominięcie osób rezygnujących z aktywności zawodowej ze względu na konieczność opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania L.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji powołał się na treść art.17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowana opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ administracji, mając na uwadze literalne brzmienie przepisu, stwierdził, iż znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy powodem rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, zaś ustawodawca nie przewidział takiego uprawnienia w przypadku opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego tut. Sądu, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, ale i zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Rozważenia zatem wymaga, dla kręgu jakich osób wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. wywoływać będzie skutki prawne. Otóż, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) – dalej k.r.o,, ale również z treści art. 23 i art. 27 k.r.o. , w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Ustawodawca nie posługuje się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego. Ocena charakteru obowiązków, o których mowa w przepisach art. 23 i art. 27 k.r.o. nie jest również jednolita w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. I tak, według niektórych komentatorów, obowiązek ten co prawda wykazuje znaczne podobieństwo do obowiązku alimentacyjnego między krewnymi, ale jest jednak instytucją odrębną i merytorycznie odmienną. Prezentowany jest również pogląd, że obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny nie stanowi samodzielnej, odmiennej instytucji prawnej. Rozbieżności w prawnym kategoryzowaniu tegoż obowiązku mają jednak charakter stricte teoretyczny, gdyż bez względu na przyjętą koncepcję do obowiązku, o którym mowa w art. 27 k.r.o., stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (vide: H. Ciepła, B. Czech, T. Domińczyk, S. Kalus, K. Piasecki, M. Sychowicz. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz. Warszawa 2000, s. 118). W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, iż również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych musi zatem rodzić skutki prawne na tle rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmawia prawa do świadczenia pieniężnego osobom innym niż rodzice, to na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może on stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. W niniejszej sprawie, na co zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny, rozważenia ponadto wymaga kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy może być podstawą do twierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Wykluczałoby to przyznanie świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem. Taka interpretacja omawianego przepisu, w szczególności w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Uprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej. Należy pamiętać, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5, pkt 2 wymienionej ustawy, przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1 ustawy. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. W przypadku zawarcia związku małżeńskiego przez dziecko, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, uprawnienie rodziców albo opiekuna faktycznego do świadczenia pielęgnacyjnego, z woli ustawodawcy, wygasało. Odpadała bowiem konieczność sprawowania przez te osoby opieki. Wyrażone to zostało w przepisie art. 17 ust 5 ustawy, przez użycie sformułowania "świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują" a następnie wymienienie określonych zdarzeń prawnych dotyczących osoby, nad która sprawowana była opieka, których zaistnienie powodowało wygaśnięcie a także uniemożliwiało ubieganie się o nabycie uprawnienia do świadczenia przez wymienione podmioty. Po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania nie uległy zmianie. Poszerzony został jedynie krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem, a nie własnym dzieckiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), czyli z powodu naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 145a kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny także wtedy, gdy podstawa wznowienia postępowania administracyjnego nie istniała w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1999 r. o sygn. akt II SA 1240/99, LEX nr 46808). Skoro zatem przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją RP, powinna zostać ponownie rozpoznana w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o P 27/07. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. AG