I OSK 300/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del.NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 369/08 w sprawie ze skargi Miasta L. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu wypłaconego odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 369/08 oddalił skargę Prezydenta Miasta L. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu wypłaconego odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania Anny K. i Elżbiety K. od decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2007 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej na planie w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,1347, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 227 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości; 2) orzekł zwrot nieruchomości położonej w L., przy Al. [...], Obręb [...], ark. mapy [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1347 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], będącej własnością Gminy L.. Ponadto organ zobowiązał wnioskodawców do zwrotu odszkodowania pobranego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, zwaloryzowanego według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" ustalonego na dzień wydania decyzji na kwotę 34.556,34 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu [...] grudnia 1987 r. została zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, na podstawie której Anna K. i Elżbieta K., zbyły na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości, położonej w L. przy Al. [...] i [...] o powierzchni 18 arów i 27 m2 , składającej się między innymi z działki nr [...] o obszarze 13 arów i 47 m2 , za kwotę 737.166 zł. Decyzją Wojewody L. własność przedmiotowej nieruchomości nabyła z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. Gmina L.. W dniu [...] lutego 2006 r. wnioskodawczynie wystąpiły o zwrot przedmiotowej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem inwestycji, pod którą została zbyta. W związku z tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy L., Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2006 r. wyłączył prezydenta Miasta L. od prowadzenia niniejszej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L. Organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że działka [...] o powierzchni 0,1347 ha położona jest bezpośrednio przy Al. [...] i jest w całości niezagospodarowana. Nie stwierdzono na niej żadnych prac związanych z budową osiedla "[...]", pod które została nabyta. W skardze na decyzję Wojewody L. Prezydent Miasta L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 136 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że jest ona bezzasadna. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie wystąpienia przesłanek do zwrotu nieruchomości z tego powodu, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Celem tym w sprawie niniejszej była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "[...]". Ustaleń organu nie kwestionował skarżący. Zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni systemowej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie jest zasadny, w tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1863/06. Sąd podkreślił, że w świetle dyspozycji art. 216 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej podczas procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowi podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja zmieniła się z dniem 22 września 2004 r., na mocy art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), ponieważ w art. 216 dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 311); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)". Zdaniem Sądu, przepis art. 216 ust. 2 nie może być poddany wykładni w oderwaniu od wyników interpretacji pojęć użytych w przepisie art. 216, w brzmieniu sprzed nowelizacji, czyli w obecnym przepisie art. 216 ust. 1. Oznacza to, że należy w pierwszej kolejności ustalić, czy umowa cywilnoprawna jako forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa spełnia cechy "nabycia" nieruchomości w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że tezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celem wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Byłaby to bowiem umowa zawarta wyłącznie w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nie na jej podstawie. Natomiast w sprawie wystąpiła odmienna sytuacja prawna i faktyczna. Wynika to z tego, że przed zawarciem aktu notarialnego nastąpiło wydanie zewnętrznego aktu administracyjnego, czyli władcze jej rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji państwowej, jako niezbędny warunek zawarcia przedmiotowej umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Decyzja administracyjna z dnia [...] grudnia 1987 r. (numer [...]) wydana na podstawie art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczyła nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego - osiedla "[...] ". Na decyzję tę powołano się w § 2 aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1987 r. Oznacza to, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a o takim właśnie nabyciu stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda właściciela dotyczyła tylko nabycia nieruchomości w ramach procedury ustawowej, której celem byłoby jej wywłaszczenie w przypadku braku zgody właściciela (art. 4 ust. 3b cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za nieuzasadnione uznał Sąd twierdzenie, że strony umowy znajdowały się na równorzędnych pozycjach, tak jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Wola byłego właściciela była bowiem ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a ponadto sprzedający pozbawiony był możliwości wyboru kontrahenta oraz negocjacji ceny, gdyż elementy te zostały władczo określone w wydanej decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd podniósł, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi samodzielną normę prawną, jednoznacznie określającą zakres jej stosowania. Stanowisko to doznaje wzmocnienia na skutek porównania treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z treścią dwóch pozostałych norm zawartych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Wynika to z tego, że w przeciwieństwie do enumeratywnego wyliczenia w art. 216 ust. 2 pkt 1 przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz powołanie w art. 216 ust. 2 pkt 2 jednego przepisu ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca odwołał się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta L. reprezentujący Gminę L., zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje nie tylko tryb wywłaszczenia, ale także przejście własności nieruchomości pod każdym tytułem, a więc także i nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta na wniosek właściciela, który zawarł umowę sprzedaży nieruchomości za cenę określoną w akcie notarialnym. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (winno być: ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r.) w dziale III zawiera rozdział 6, którego przepisy regulują zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Art. 136 ust. 2 stanowi, że zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeśli stała się ona stosownie do art. 137 zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przypadek taki nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Przepisy rozdziału 6 działu III nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 września 1992 r. sygn. akt III AZP 11/92, poprzedni właściciel zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1, z uwagi na to, że ustawa ta nie regulowała umownego nabycia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Ustawa ta uzależniała tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości zmierzających do umownego przeniesienia własności. Umowa przeniesienia własności jest typową umową cywilnoprawną, której warunki ustalone były przez same strony i w żadnym razie nie można jej traktować jako jednej z czynności zmierzającej do wywłaszczenia nieruchomości. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi określony jest w art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dotyczy tylko nieruchomości nabytych w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej - wywłaszczeniowej. Nie można podzielić także argumentacji Sądu, że decyzja administracyjna z dnia [...] grudnia 1987 r., wydana na podstawie art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzedzała tryb wywłaszczenia i z tego też powodu decyzję tą należy traktować jako niezbędny warunek zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Za całkowicie nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawa materialnego, to jest przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje nie tylko tryb wywłaszczenia, ale także przejście własności nieruchomości pod każdym tytułem, a więc także i nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone co do omawianej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak również akceptując argumentację prawną przedstawioną przez ten Sąd w motywach zaskarżonego wyroku, podkreślić należy, że sposób sformułowania zacytowanego na wstępie zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej powoduje, że dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenie podlegać może wyłącznie materia objęta wskazanym przez kasatora zarzutem. Skoro bowiem zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego - przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to przyjąć należało, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, zarówno odnoszących się do okoliczności dotyczących nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak i związanych z ustaleniem występowania w sprawie przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W istocie więc w skardze kasacyjnej zakwestionowano jedynie pogląd Sądu I instancji, że po zmianie powyższej ustawy z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do odpowiedniego stosowania przepisów tej ustawy zawartych w rozdziale 6 działu III również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Odwołując się do niespornych w sprawie okoliczności faktycznych podnieść trzeba, że przedmiotowa nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1987 r., a więc w czasie obowiązywania powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nadto wskazać należy na kluczową dla sprawy okoliczność, że tenże akt notarialny poprzedzony został decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 1987 r. wydaną przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w której postanowiono nabyć przedmiotową nieruchomość na rzecz Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego - osiedle "[...]" za wskazaną w tej decyzji kwotę, którą to kwotę określono w oparciu o wykonane ekspertyzy. Na tę właśnie decyzję powołano się w § 2 aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1987 r. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: "Zasoby gruntów na cele rozbudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary zurbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" (art. 13 ust. 1 ustawy) a ponadto "Terenowe organy administracji publicznej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa oraz zarządzają tymi zasobami do czasu oddania ich w zarząd lub użytkowanie albo użytkowanie wieczyste bądź sprzedaży" (art. 13 ust. 2 ustawy). Słusznie Sąd I instancji uznał, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w tego rodzaju, jak wyżej wskazano, okolicznościach, bowiem akt notarialny nie został zawarty całkowicie dobrowolnie, przez równoprawne strony, lecz umowa ta stanowiła realizację wcześniejszej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Takie stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863/06 i wyrok z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 186/09 niepubl.). Dodać trzeba, że za chybione uznać należało odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do poglądu zajętego przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 września 1992 r., sygn. akt III AZP 11/92. Pogląd ten bowiem stracił aktualność, gdyż wyrażony został na gruncie ówczesnego stanu prawnego, odmiennego niż stan prawny w sprawie niniejszej, w której możliwość zwrotu nieruchomości powstała po zmianie z dniem 22 września 2004r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.