II OSK 422/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Z.C. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 40/09 w sprawie ze skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/08 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 40/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/08 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. C. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 40/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/08 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie decyzją z dnia [...] marca 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał skarżącemu Z. C. wykonanie, w zakreślonym terminie, określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego i związanych ze zmianą sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego na lokal gastronomiczny, na działce przy ul. [...] w S. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania jako lokalu mieszkalnego i wybudowanie wewnętrznej ściany konstrukcyjnej poprzecznej, prostopadłej do ściany zewnętrznej, w połowie długości tej ściany. W dniu 12.10.2007 r. Z. C. złożył wnioski o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. i [...] października 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. C., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. W wyniku rozpatrzeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...]10.2007 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] października 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., która została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/08, oddalił skargę. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Z. C. w uzasadnieniu podnosząc fakt, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. została usunięta z obrotu prawnego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż w jej konsekwencji, bezpośrednio zależna od niej decyzja z dnia [...] października 2007 r., powinna zostać także usunięta z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano również, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 40/09, oddalił skargę kasacyjną Z. C., nie znajdując w niej usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący w skardze kasacyjnej potwierdził, iż w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawarł informacji o tym, że decyzja z dnia [...] marca 2001 r. została wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie powołał się też na tę okoliczność w toku postępowania sądowego. Na rozprawę w dniu 12 listopada 2008 r., po której przeprowadzeniu wydany został zaskarżony wyrok, skarżący nie stawił się. W aktach administracyjnych nie ma również informacji na temat wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego, ani też żadnego dowodu na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 r., poza jedynym stwierdzeniem skarżącego w skardze kasacyjnej. Zatem Sądowi I instancji, jak i Sądowi rozpoznającemu skargę kasacyjną, nie jest znana treść rzekomej decyzji stwierdzającej nieważność, ani też podstawy stwierdzenia tej nieważności. Dlatego też, nie można zarzucić Sądowi I instancji nieuwzględnienie okoliczności, na którą skarżący powołuje się dopiero w skardze kasacyjnej. Dodatkowo zauważyć należy, iż brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających tę okoliczność, co w konsekwencji, pozbawia możliwości ustosunkowania się w tym zakresie również przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada generalnie przytoczonym wyżej wymogom. Brak jest w nim wprawdzie wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących braku doręczenia J. H. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie i o prawie wypowiedzenia się oraz nałożenia obowiązku wymurowania ściany konstrukcyjnej i zawiadomienia o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, jednakże uchybienie w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie treści decyzji z dnia [...] października 2007 r., nakazującej skarżącemu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania, zauważyć natomiast należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w razie niewykonania obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Stosownie też do art. 51 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W konsekwencji, w sytuacji gdy, w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło do wyburzenia ściany konstrukcyjnej, odpowiednie zastosowanie przytoczonych przepisów oznacza zatem nakaz jej ponownego wybudowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego i w dalszej kolejności przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Brak wyjaśnień Sądu I instancji we wskazanym wyżej zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma tym samym żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, tym bardziej że skarżący nie zarzuca w skardze kasacyjnej naruszenia zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. W dalszej kolejności, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w toku postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wyniku oceny stanu faktycznego sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie uznał bowiem, iż zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane kwalifikować należy nie w kategoriach odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, lecz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym też trybie wydana została decyzja z dnia [...] października 2007 r. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu sprzed wejścia w życie m.in. ustawy, o której mowa w skardze kasacyjnej, tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Pismem z dnia 23 lutego 2010 r. skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 40/09 złożył Z. C. Skarżący oparł skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oraz art. 275, art. 276, art. 277 i art. 279 p.p.s.a., wskutek wykrycia okoliczności faktycznej, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, z powodu braku wiedzy na temat niekompletności akt sprawy – braku w aktach administracyjnych sprawy decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Kopię powyższej decyzji skarżący załączył do skargi o wznowienie postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 40/10, zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/08 oraz uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 275 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania. Na posiedzeniu niejawnym w dniu 26.03.2010 r. stosownie do art. 280 § 1 p.p.s.a. Sąd zbadał, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Ponieważ powyższe wymogi były spełnione, skarga została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Wezwano też Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przedstawienia jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. – w terminie 30 dni. Na rozprawie (art. 281 p.p.s.a.) stwierdzono o dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 40/09, ponieważ został zachowany ustawowy termin do wniesienia skargi, skarga została oparta na ustawowej podstawie wznowienia oraz została sporządzona zgodnie z art. 276 w zw. z art. 175 oraz art. 279 p.p.s.a. Skarga została oparta na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a., co w okolicznościach tej sprawy należy uznać za uzasadnione, gdyż faktycznie Sąd przed wydaniem wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 40/09, nie wziął pod uwagę tego, że została stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O powyższym fakcie skarżący informował Naczelny Sąd Administracyjny w skardze kasacyjnej, jednak Sąd nie uwzględnił tego, gdyż przedmiotowej decyzji nie było w aktach sprawy, o czym nie wiedział skarżący przekonany, że akta administracyjne przesłane do Sądu są kompletne. Zaś o tym, że w aktach, które posiada Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) skarżący dowiedział się dopiero z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 40/09. Jak z powyższego więc wynika, skarżący faktycznie w poprzednim postępowaniu, nie mógł skorzystać z dowodu jakim w tym postępowaniu była ww. decyzja, nieznana Sądowi, która to okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 273 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym należało rozpoznać sprawę na nowo (art. 282 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Otóż tak, gdyż powyższą decyzją stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. ([...]), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazano Z. C. wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Ponieważ Z. C. nie wykonał nałożonych na niego decyzją z dnia [...] marca 2001 r. obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. ([...]), na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Z. C. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2007 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1534/08 oddalił skargę Z. Czternastego na powyższą decyzję G.I.N.B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. A następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 40/09 oddalił skargę kasacyjną Z. C. Jak wynika z powyższych rozważań, istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. i z dnia [...] października 2007 r., gdyż niewykonanie obowiązków nałożonych na skarżącego tą pierwszą decyzją, było powodem wydania tej drugiej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja z dnia [...] października 2007 r. wydana została w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2001 r. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jeżeli chodziłoby o wznowienie postępowania administracyjnego. Jednak w tym przypadku doszło do wszczęcia postępowań o stwierdzenie nieważności obu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. i z dnia [...] października 2007 r. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 r. (czego nie wzięto pod uwagę w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym), nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji P.I.N.B. w Krotoszynie z dnia [...] października 2007 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania (ex tunc), czyli w przypadku decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie należy przyjąć, że zachodzi taka sytuacja, jakby tej decyzji nigdy nie było w obrocie prawnym. Tak więc nie było podstawy prawnej do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] października 2007 r. bądź też należy uznać, że decyzja powyższa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako decyzja zależna od decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Tym samym po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 r. zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. (uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13). Należy bowiem zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do tej drugiej decyzji (zależnej), lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ex nunc. Poza tym należy zwrócić uwagę, że w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, a nie o stwierdzeniu nieważności decyzji, co nie jest tu przypadkowe zważywszy na różny charakter i skutki prawne decyzji wydawanych w postępowaniu wznowieniowym i w postępowaniu nieważnościowym. Zważywszy na datę ([...].08.2008 r.) stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 r. okoliczność tę powinien wziąć pod uwagę z urzędu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołanie i utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] października 2007 r. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok z dnia 12 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1534/08, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), powinien zainteresować się przebiegiem i wynikiem postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek Z. C. w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2001 r., gdyż akta administracyjne przesłane do Sądu zawierały dokumentację z tym związaną, z wyjątkiem decyzji G.I.N.B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]) powinien wziąć pod uwagę fakt stwierdzenia nieważności decyzji P.I.N.B. z dnia [...] marca 2001 r. Biorąc powyższe pod uwagę należało skargę o wznowienie postępowania uwzględnić przez uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 40/09, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1534/08 oraz uchylić decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]), na podstawie art. 282 § 2 w związku z art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.