II OSK 233/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Krystyna Borkowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. M., A. B., H. K., G. W., J. M., A. M.-L., A. S., M. B.-Z., H. G., E. W., M. B., H. A., S. M., M. W.-Z., A. B.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/08 w sprawie ze skargi N. M., A. B., H. K., G. W., J. M., A. M.-L., A. S., M. B.-Z., H. G., E. W., M. B., H. A., S. M., M. W.-Z., A. B.-W., L. Z. i C. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz N. M., A. B., H. K., G. W., J. M., A. M.-L., A. S., M. B.-Z., H. G., E. W., M. B., H. A., S. M., M. W.-Z., A. B.-W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. [...] w W. i zmianie sposobu użytkowania dla potrzeb utworzenia Ż. Centrum Integracji i Aktywizacji Seniorów. W uzasadnieniu podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek członków Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy ul. W. [...] w W. Z ustaleń wynika, że żądający wzruszenia decyzji członkowie Wspólnoty są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, są i byli w dacie wydania kwestionowanej decyzji stronami w toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że przedstawione przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie obejmowało zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej co oznacza, że inwestor nie posiada samoistnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda członków Wspólnoty Mieszkaniowej była wymagana bowiem pozwolenie na wykonanie robót budowlanych dotyczy pomieszczeń wspólnych budynku. Sprawy związane z dysponowaniem pomieszczeniami przewidzianymi do wspólnego użytku winny być rozstrzygane z udziałem współudziałowców i potwierdzone uchwałą podejmowaną na Walnym Zgromadzeniu. Wydanie pozwolenia na budowę bez udziału współwłaścicieli jest rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia prawidłowej decyzji, a jego uzupełnienie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że organ I instancji nie ustalił kręgu podmiotów wnoszących wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wskazał, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej jest Zarząd tej Wspólnoty. Członek Wspólnoty Mieszkaniowej może wystąpić jako strona w sprawie w której może wystąpić także Wspólnota, pod warunkiem, że wykaże swój indywidualny interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego w sprawie wykazania indywidualnego interesu prawnego poszczególnych wnioskodawców do występowania w charakterze stron. W szczególności nie ustalił dokładnego usytuowania poszczególnych lokali mieszkalnych, w stosunku do których przedmiotowa inwestycja narusza indywidualny interes prawny oraz dokumentów potwierdzających prawo własności lub użytkowania wieczystego wnioskodawców do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę (odpis księgi wieczystej) bądź dokumentów potwierdzających zgodę Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, organ stwierdził nieprawidłowe doręczenie decyzji pierwszo instancyjnej poprzez doręczenie jej tylko I. M. z prośbą "o powiadomienie Członków Wspólnoty Mieszkaniowej ul W. [...] w W.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/08, po rozpoznaniu sprawy ze skarg N. M., A. B., H. K., G. W., J. M., A. M.-L., A. S., M. B.-Z., H. G., E. W., M. B., H. A., S. M., M. W.-Z., A. B.-W. oraz L. i C. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż Wojewoda Mazowiecki nie określił prawidłowo kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] co uniemożliwiło prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz nie zbadał indywidualnego interesu prawnego poszczególnych wnioskodawców do występowania w charakterze stron. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji został podpisany przez 13 Członków Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym podpisy czterech osób są nieczytelne, a numer lokalu [...] jest dwukrotnie wymieniony. W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody Mazowieckiego było ustalenie danych personalnych czterech osób oraz wyjaśnienie czy lokal nr [...] stanowi współwłasność dwóch osób Z pełnomocnictwa N. M. udzielonego matce I. M. wynika, że właścicielką lokalu nr [...] jest tylko N. M. Wojewoda Mazowiecki nie wzywając wnioskodawców do wykazania prawa własności poszczególnych lokali przez przedłożenie stosownych aktów notarialnych przyjął, że są oni właścicielami i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak przedstawienia aktów notarialnych poświadczających prawo własności lokali spowodował błędne uznanie I. M. jako współwłaścicielki nieruchomości co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W zawiadomieniu tym Wojewoda Mazowiecki poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności "w związku z wnioskiem I. i N. M. oraz innych współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...]". Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie bez określenia osób będących "innymi współwłaścicielami nieruchomości" oraz zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania. Zdaniem Sądu, uzupełnienie w tym zakresie postępowania przez organ odwoławczy wbrew zarzutowi skargi naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zarzucił organowi I instancji brak zbadania indywidualnego interesu prawnego wnioskodawców, do występowania w charakterze strony. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę brał udział Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...], któremu doręczono kwestionowaną decyzję. Żądanie członków Wspólnoty Mieszkaniowej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga więc wykazania ich indywidualnego własnego interesu prawnego przed wszczęciem postępowania w trybie nadzwyczajnym. Przeprowadzenie takiej analizy w świetle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przez organ odwoławczy zdaniem sądu narusza zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. N. M., A. B., H. K., G. W., J. M., A. M.-L., A. S., M. B.-Z., H. G., E. W., M. B., H. A., S. M., M. W.-Z., A. B.-W. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie tego przepisu mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 138 § 2, art. 136 i art. 154 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o własności lokali (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez oddalenie skargi zamiast uchylenie zaskarżonej decyzji, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieustosunkowanie się do zarzutu skargi w przedmiocie uprawnień jako stron w postępowaniu administracyjnym. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Wywodzono, że nie można podzielić stanowiska Sądu, że każdy właściciel lokalu ma udowodnić, że ma indywidualny interes w zakwestionowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Wspólnota Mieszkaniowa nie podjęła w sprawie żadnej uchwały. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej może dokonywać czynności tylko zwykłego Zarządu. Do podjęcia przez Zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali - art. 22 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, a więc wymagającymi uchwały właścicieli lokali są m.in. zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 4), uchwalenia zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 5). Z akt sprawy (inwentaryzacja piwnicy dokonana przez projektanta) wynika, że w piwnicy tej znajdowała się pralnia, prasowalnia, schrony, a więc wspólne pomieszczenia wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wynika z tego wniosek, że wszyscy właściciele lokali są stronami w postępowaniu o przebudowę i zmianę przeznaczenia pomieszczeń wspólnych (piwnice i działka). Wywodzono, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jedną z cech niezbywalnych konstrukcji prawnej własności samodzielnych lokali jest istnienie współwłasności nieruchomości wspólnej, jak też udziału każdego właściciela lokalu w tej współwłasności. Dalej Trybunał stwierdza: udział w nieruchomości wspólnej jest prawem każdego właściciela odrębnego lokalu. Każdemu samodzielnemu lokalowi stanowiącemu odrębną własność przypisany jest więc odpowiedni udział we współwłasności nieruchomości wspólnej. Tak więc każdy właściciel lokalu jako współwłaściciel części wspólnej i gruntu, jest stroną w sprawach dotyczących przebudowy i zmiany użytkowania wspólnych części budynku i gruntu. Jego prawo wynika z własności lokalu. Powołać się tu można też na wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05 ONSA 3/(12) – 2006 poz. 88, że zakwestionowanie chociażby przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Właściciele lokalu są współwłaścicielami części wspólnej nieruchomości (w niniejszej sprawie piwnicy i działki). Wbrew stanowisku WSA ustalenie współwłasności pomieszczeń wspólnych właścicieli lokali nie wymaga postępowania wyjaśniającego (materiał dowodowy co do pomieszczeń wspólnych znajduje się w aktach sprawy), a analizy prawnej dokonanej przez WSA, co mieści się w ocenie prawnej zaskarżonej decyzji. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy". Dopuszczalność wydania kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia obwarowana jest przesłanką: - rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ustalenie zakresu podmiotowego sprawy przez ustalenie strony (stron) postępowania może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tych przypadkach gdy w oparciu o przepisy prawa materialnego niezbędne jest ustalenie, którym jednostkom przyznana jest ochrona interesu prawnego (np. w zakresie oddziaływania obiektu budowlanego). W nadzwyczajnych trybach postępowania, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest strona postępowania zwykłego, jak i strona która pozbawiona była udziału w postępowaniu zwykłym. W przypadku wielości stron w sprawie, wystarczającym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest złożenie żądania przez jedną stronę, nie jest wymagane złożenie zgodnego żądania przez wszystkie strony w sprawie. Jeżeli w sprawie wszczętej na wniosek jednej strony, pozostałe strony nie miały zapewnionego udziału, organ odwoławczy obowiązany jest zapewnić im udział w postępowaniu, a tylko gdy ustalenie stanu faktycznego budzi wątpliwości w zasadniczym zakresie uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie rażącego naruszenia prawa, uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia narusza art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd nie rozważył, czy w oparciu o akta administracyjne nie było podstaw do określenia strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2008 r., organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na żądanie stron, które były stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd administracyjny uchylił się od kontroli podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie ustaleń stron postępowania przez organ pierwszej instancji. Tym samym naruszył art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 lit c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uchylił się też od wykładni art. 138 § 2 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), nie uwzględniając, że przy wielości stron skuteczne jest złożenie żądania wszczęcia postępowania przez jedną stronę postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.