II SA/Gl 653/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. A. N. zwróciła się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z wnioskiem o odszkodowanie i odkupienie od niej parceli gruntowej nr [...] zapisanej w [...] nr [...] w Sądzie Rejonowym w C., położonej w gminie katastralnej W. przy ul. [...], zajętej od wielu lat pod drogę wojewódzką z cyt. "pominięciem wszelkich uregulowań prawnych". Wniosek A. N. został przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. przekazany Staroście C., który poinformował wnioskodawczynię, że dalsze postępowanie będzie prowadzone po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej przejęcie przez Województwo [...] nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...]r. przez Województwo [...] własności nieruchomości drogowej, położonej w Gminie W., obręb W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako pgr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych. Wojewoda [...] wskazał jako właścicieli działek ujawnionych w księdze wieczystej na dzień [...]r. T. i R. C. zaznaczając w uzasadnieniu, iż obecnie właścicielką nieruchomości jest A. N. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta C., działając jako organ I instancji, odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz A. N. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą reformującą) uprawnionymi do żądania odszkodowania są jedynie właściciele nieruchomości według stanu na dzień [...]r. W dacie tej wnioskodawczyni nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, albowiem stanowiła ona własność T. i R. C., od których umową darowizny A. N. nabyła własność dopiero w dniu [...]r. (Rep. [...] Nr [...]). W konsekwencji A. N. nie jest uprawniona do otrzymania odszkodowania. Wniosek jej mógłby zostać załatwiony pozytywnie jedynie w przypadku następstwa prawnego wynikającego ze spadkobrania lub innej czynności prawnej, o ile czynność ta skutkowałaby od dnia [...]r., oraz złożenia wniosku w ustawowym terminie przez osobę uprawnioną. Wszelkie roszczenia wynikające z art. 73 ustawy reformującej ustawodawca przyznał bowiem wyłącznie osobom będącym właścicielami w dniu [...]r., bądź ich sukcesorom uniwersalnym (spadkobiercom, nabywcom spadku lub udziału w spadku). Od otrzymanej decyzji A. N., działająca przez fachowego pełnomocnika, złożyła odwołanie do Wojewody [...] wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu pełnomocnik strony podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] własności przedmiotowej nieruchomości rozporządzanie nią przez poprzednich właścicieli było dopuszczalne i prawnie skuteczne, obejmując tym samym także przejście na A. N. prawa do odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy reformującej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, iż ustawodawca w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej stwierdził, że odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w terminie do dnia [...]r. Tym samym nie można mówić o właścicielu (i jego wniosku o odszkodowanie) w oderwaniu od przejęcia prawa własności przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego z dniem [...]r. Prawo do odszkodowania ustalane jest w sposób analogiczny do przypadku wywłaszczenia, istotą bowiem tego odszkodowania jest naprawienie wyrządzonej szkody. Wypłata odszkodowania winna więc nastąpić na rzecz tych właścicieli (lub ich spadkobierców), którym prawo własności do nieruchomości przysługiwało w dniu [...]r. Jest to data graniczna, po upływie której właściciele z mocy prawa zostali pozbawieni swojej własności. W przedmiotowej sprawie według stanu na [...]r. prawo własności nieruchomości drogowej, oznaczonej jako pgr [...] należało do R. i T. C. Roszczenie o odszkodowanie zgłosiła natomiast A. N., wywodząc swoje uprawnienia do tego odszkodowania z czynności prawnej (umowy darowizny ww. parceli), dokonanej po dniu [...]r. W rzeczywistości zajęta pod drogę wojewódzką nieruchomość stanowi jednak, z mocy przepisów prawnych, własność Województwa [...] od dnia [...]r., czyli jednostka ta wstąpiła w prawa właścicielskie w miejsce R. i T. C., a nie odwołującej. Tym samym żądanie A. N. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał też, podkreślając, iż nie stanowi to przedmiotu postępowania, że jego zdaniem drogi publiczne nie mogły podlegać obrotowi prawnemu, o czym przesądza ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Pismem z dnia [...]r. działająca przez pełnomocnika A. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a także art. 73 ustawy reformującej. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż nie ma żadnego uzasadnienia zastosowanie wykładni innej niż literalna przepisu art. 73 ust. 1 i 4 powołanej wyżej ustawy reformującej, które to normy stanowią, iż odszkodowanie przysługuje właścicielowi. Lege non distinguente, o którego właściciela chodzi, należy więc przyjąć, iż uprawnionym do złożenia wniosku i otrzymania odszkodowania jest właściciel ujawniony w księdze wieczystej w dacie, kiedy stała się ostateczna decyzja wojewody, wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Okoliczności faktyczne sprawy nie zezwalały bowiem na przyznanie A. N. wnioskowanego odszkodowania. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie przypomnieć w tym miejscu należy, iż z mocy art. 73 ust. 1 i 4 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu [...]r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...]r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. Przyjęta przez ustawodawcę niefortunna konstrukcja prawna nie zezwalająca na ujawnienie w księgach wieczystych faktu mającej miejsce w dniu [...]r. zmiany właściciela bez ostatecznej decyzji wojewody stwierdzającej przejęcie, a tym samym umożliwiająca i niejako zezwalająca byłemu już de facto właścicielowi na dalszy obrót nieruchomością, jak również nieprecyzyjna redakcja przepisu powodowała od daty jego wejścia w życie rozbieżności interpretacyjne, a w konsekwencji także niejednolitość orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych. W aktualnie podejmowanych rozstrzygnięciach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak, jednoznaczny jego zdaniem, kierunek wykładni, który w odniesieniu do konkretyzacji osoby uprawnionej do odszkodowania umożliwia usunięcie dotychczasowych wątpliwości i przyjęcie w tym zakresie jednolitego stanowiska. Kierunek ten obecny Skład Orzekający akceptuje. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać zatem należy, iż skoro art. 73 ust. 4 ustawy reformującej nakazuje w odniesieniu do należnych odszkodowań stosowanie cyt. "przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości" to tym samym w zakresie zasad i trybu wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne odsyła do obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), która w rozdziale 5 reguluje problematykę odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. W myśl art. 128 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten jako podmiot uprawniony wskazuje "osobę wywłaszczoną", a więc w odniesieniu do przejścia własności w trybie art. 73 ustawy reformującej osobę, której z mocy prawa z dniem [...]r. odjęte zostało prawo własności. Taka konstrukcja przepisów ustawy reformującej i ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która utraciła w dniu [...]r. własność. Z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała bowiem powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku. Tym samym uprawnionym do realizacji roszczenia nie może być osoba, niebędąca właścicielem nieruchomości w tej dacie, a która następnie nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej od poprzednika prawnego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07. W konsekwencji nabywca taki co do zasady nie jest podmiotem uprawnionym i nie może domagać się przedmiotowego odszkodowania. Roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy mógłby ewentualnie dochodzić w postępowaniu administracyjnym tylko w wypadku zawarcia na podstawie art. 509 kodeksu cywilnego skutecznej umowy przelewu wierzytelności - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 676/07. Nie można bowiem wykluczyć szczególnych sytuacji, w których wskutek cesji (przelewu) wierzytelności nabywca stanie się osobą uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa, podobnie jak w razie śmierci osoby będącej właścicielem nieruchomości w dacie [...]r. prawo do odszkodowania w sposób oczywisty przechodzi na spadkobiercę. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku za cesję taką nie można uznać zawartych w akcie notarialnym postanowień dotyczących przejścia na kupującego całości praw i obowiązków związanych z prawem własności, odnoszą się one bowiem do samego przedmiotu umowy, nie zaś do wierzytelności sprzedającego wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania takie szczególne okoliczności jednak nie wystąpiły. A. N. nie wskazała bowiem by była spadkobierczynią R. i T. C., a z aktu notarialnego, mocą którego rodzice podarowali jej przedmiotową nieruchomość, w żadnej mierze nie wynika by przedmiotem transakcji była nie tylko zbywana nieruchomość lecz także przelew przysługującej rodzicom wierzytelności w postaci przyszłego odszkodowania z tytułu odjęcia z dniem [...]r. prawa własności nieruchomości. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.