II OSK 231/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie sędzia del. NSA Jacek Hyla sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 543/08 w sprawie ze skargi D. P. i M. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. Zasądza od D. i M. P. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 430 ( czterysta trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 543/08, po rozpoznaniu skargi D. P. i M. P. uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wykonany w następujących okolicznościach sprawy. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. po rozpoznaniu odwołania D. P. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującej D. P. i M. P. dokonanie rozbiórki pomieszczenia kotłowni dobudowanego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości C. , gmina M. na art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę merytoryczną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie pomieszczenia kotłowni jako części budynku zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę obiektu, do zgodności z prawem. Organ II instancji nie podzielił stanowiska inwestorów, iż kotłownia została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę projektem budowlanym, albowiem z opisu technicznego projektu architektoniczno- budowlanego wynika, że w budynku w ogóle nie zaprojektowano instalacji centralnego ogrzewania z uwagi na niezachowanie wymogów odnośnie ocieplenia ścian zewnętrznych i innych przegród zgodnie z normą "Ochrona cieplna budynków - PN-91/B-02020". W budynku przewidziano jedynie możliwość włączenia ogrzewania okresowego piecy elektrycznych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że adnotacja o doprojektowaniu kotłowni na rysunkach zamiennych tj. rzucie fundamentów i parteru, przekroju A-A i elewacji południowej opatrzona jest datą 27 czerwca 2004 r., a zatem datą o 4 lata późniejszą niż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że inwestorzy nie ubiegali się o uzyskanie zmiany tej decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego, która upoważniałaby ich do wybudowania kotłowni zgodnie z prawem. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, zaś brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem stanowi przesłankę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i rozbiórki kotłowni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, wnieśli D. P. i M. P. , żądając ich uchylenia. Skarżący zarzucili organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 ust 1 pkt 1 lit f , pkt 2 a i art. 51 ust 1 pkt 1 w zw z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organy nadużyły prawa stosując najdalej idącą sankcję rozbiórki w sytuacji, w której istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż realizując pomieszczenie kotłowni na działce nr [...] położonej w miejscowości C. gmina M. D. i M. P. dopuścili się istotnego odstępstwa od warunków udzielonego w dniu [...] października 1999 r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przyłączami i zbiornikiem ścieków. Ustalenia organu jednoznacznie wskazują, że inwestorzy nie ubiegali się o zmianę decyzji pozwolenia na budowę w opisanym zakresie w trybie art. 36a ustawy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych PINB w K. był zobowiązany rozważyć wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy. Stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach tj. pkt 4 ust. 1 art. 50). Z tak sformułowanego przepisu wprost wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania do robót budowlanych już zakończonych, art. 51 ust. 1 pkt 3, który pozwala na legalizację samowoli budowlanej poprzez sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z tego względu w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku stosownie do procedury przewidzianej art. 51 ust. 1 pkt 3, zatem zarzut podniesiony w skardze na okoliczność niezastosowania powyższego przepisu należy uznać za chybiony. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy ma na celu doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych i w jego toku organ może nakazać w drodze decyzji: zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ( art. 51 ust. 1 pkt 2). W tym drugim przypadku, zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu do wykonania obowiązku lub na wniosek inwestora organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku jego niewykonania wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, że legalizację robót budowlanych w niniejszej sprawie uniemożliwia takie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, które polega na usytuowaniu części obiektu budowlanego względem granicy działki sąsiedniej w sposób niezgodny z § 12 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690). Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Za uprawniony należy uznać pogląd dopuszczający możliwość legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę pomimo niezachowania opisanego wyżej wymogu. W istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych wobec zastrzeżeń sąsiadów organ winien rozważyć, czy aktualnie istniejące rozwiązanie w zakresie odprowadzania z pomieszczenia kotłowni dymu (przez komin), nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Taki obowiązek organu wynika z zasady zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, nakazującej przy projektowaniu, budowie i utrzymywaniu obiektów budowlanych "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Inaczej mówiąc, czy konkretne usytuowanie komina zapewni należytą ochronę interesów właścicieli sąsiedniej działki przed emisją dymu. Zdaniem Sądu, w sytuacji ustalenia przez organy niedopuszczalnego zadymiania nieruchomości sąsiedniej rozważyć należy czy dla wyeliminowania takiego stanu rzeczy wystarczające będzie nakazanie inwestorom wykonania stosownych robót budowlanych lub czynności. Ponadto ocenie organu podlegać będzie samo dotychczasowe pomieszczenie kotłowni, pod kątem spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia, w szczególności w zakresie wyposażenia i przepisów przeciwpożarowych, a także wymagań określonych w Polskiej Normie. Dopiero jeżeli istniejącej kotłowni i jej komina nie da się pogodzić z uzasadnionym interesem osób trzecich oraz warunkami i wymogami wynikającymi z przepisów obowiązujących w zakresie warunków technicznych - organy są uprawnione do orzeczenia rozbiórki tej części budynku mieszkalnego, w przeciwnym razie, takiego sposobu rozstrzygnięcia podjąć nie mogą. Dokonując odmiennej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. naruszyły przepisy prawa materialnego a nie dokonując wszechstronnych ustaleń w zakresie wyjaśnienia sprawy naruszyły przepisy procesowe, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1lit a i lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: - § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 200 2r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż możliwa jest legalizacja robót budowlanych pomimo niezachowania minimalnych odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną; - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wybudowania pomieszczenia kotłowni z przekroczeniem minimalnych odległości od granicy z sąsiednią działką i braku możliwości doprowadzenia pomieszczenia kotłowni do zgodności z warunkami technicznymi, podczas gdy organ prawidłowo nakazał rozbiórkę pomieszczenia kotłowni; II. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie dokonały wszechstronnych ustaleń w zakresie wyjaśnienia sprawy, podczas gdy organ przeanalizował czy nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia mniejszej odległości usytuowania ściany budynku od działki sąsiedniej a następnie możliwość spełnienia warunków technicznych dla pomieszczenia kotłowni; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, które pozostaje bez związku z zasadnością uchylenia decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie znajdują oparcia w przepisach prawa budowlanego, zobowiązując organ do rozważenia takiego usytuowania komina który będzie przeciwdziałał zadymianiu nieruchomości sąsiedniej. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawo budowlane i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze ustanowiły w zakresie usytuowania budynku nieprzekraczalne granice ingerencji, co do wykonywania prawa własności. Normy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący i stąd nie ma żadnej możliwości ich modyfikowania na podstawie arbitralnie formułowanych ocen co do stopnia uciążliwości inwestycji w konkretnym przypadku (wyrok NSA IV SA 1460/98, LEX nr 47833) Niekwestionowanym jest, iż inwestorzy realizując przedmiotowe pomieszczenie kotłowni dopuścili się istotnego odstępstwa od warunków udzielonego w dniu [...] października 1999 r. pozwolenia na budowę. W ocenie organu nieuprawniony jest pogląd dopuszczający możliwość legalizacji robót budowlanych z naruszeniem wymaganej minimalnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem uprawnione do stosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Tryb taki dopuszczalny jest jedynie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie upoważnienia właściwego ministra - art. 9 Prawa budowlanego. W postępowaniu mającym na celu likwidację skutków samowoli, organy nadzoru budowlanego nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 51ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. przekroczenie linii zabudowy stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Takie odstępstwo bez dokonania częściowej rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest możliwe do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co odpowiada hipotezie art. 51.ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2008 r., II OSK 474/07). Natomiast usytuowanie budynku zgodnie z przepisami względem granicy spowoduje naruszenie warunków technicznych pomieszczenia kotłowni § 51 rozporządzenia, powstanie bowiem pomieszczenie o szerokości 1,10 m. Z uwagi na brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego pomieszczenia kotłowni do zgodności z przepisami wykonawczymi zastosowanie przez organ nakazu rozbiórki jest uzasadnione. Rozważania Sądu w zakresie braku ustalenia przez organ wpływu usytuowania komina na poszanowanie interesu osób trzecich odnośnie dopuszczalnego poziomu zadymiania, nie znajdują oparcia w przepisach prawa budowlanego jak i aktach wykonawczych. Ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełnym zakresie odpowiada tym wymogom. Stawiając bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy skarżący upatrują go przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ta wada skargi nie może jednak powodować konieczności jej odrzucenia. W pierwszej kolejności należało rozpoznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia bowiem ewentualnego zadymiania nieruchomości sąsiedniej nie mieści się w zakresie właściwości organów nadzoru budowlanego, a jedynie może stanowić podstawę roszczeń cywilnych zgodnie z dyspozycją art. 363 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego. Organy administracji zebrały w sprawie dostateczny materiał dowodowy, wystarczający do podjęcia decyzji administracyjnych. W tej sytuacji zarzucanie im przez Sąd niepełnego zebrania materiału dowodowego było chybione. Z tych względów trafny jest też zarzut naruszania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. W przepisach § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690) określono minimalne odległości sytuowania budynków od granicy działki. Zgodnie z jego ust. 1, jeżeli z enumeratywnie wskazanych przepisów rozporządzenia, które nie mają zastosowania w sprawie lub z przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagana, budynki można sytuować w odległości od granicy z działka sąsiednią nie mniejszej niż: - 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; a 3 m – w przypadku, gdy ściana taka nie posiada owych otworów. W myśl ust. 2 tego samego paragrafu dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio w granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa kotłowania usytuowana została w odległości 1,3 – 1,4 m. od granicy z działką sąsiednią. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie nie występują żadne okoliczność, które określone są w dalszych punktach tego paragrafu, a które umożliwiłyby takie usytuowanie kotłowni, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji uznać trzeba, że zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest trafny. Stwierdzenie zaś, Sądu I instancji, dopuszczające możliwość legalizacji robót budowlanych związanych z budynkiem kotłowni mimo nie zachowania wskazanych odległości uznać wypada, za co najmniej gołosłowne. W konsekwencji uznania trafności zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. należy także uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie założenia, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. o kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.