II OZ 668/09

Dnia 18 sierpnia 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. B. i innych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Gl 662/08 o odmowie dopuszczanie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi B.F. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 lutego 2009 roku odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników F.B. i innych. W uzasadnieniu skargi Sąd wskazał, że B.F. oraz wskazane wyżej osoby, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargi na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2008 r. podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Kościuszki, Zgrzebnioka, Huberta w Katowicach. Wniesienie skarg zostało poprzedzone wezwaniami organu do usunięcia naruszenia prawa Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2008 roku Sąd I instancji odrzucił skargi wskazanych na wstępie osób w związku z nieuiszczeniem przez nie wpisu sądowego od skargi. Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 lutego 2009 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. W uzasadnieniu wniosku podano, że spełnione zostały przesłanki z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm), albowiem wnioskodawcy brali udział w postępowaniu na etapie wzywania Rady do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie podano, że w przypadku odmiennego stanowiska Sądu, wymienione we wniosku osoby zgłaszają swój udział w charakterze uczestników na podstawie art. 33 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że fakt odrzucenia skarg wnioskodawców nie przesądził o ich statusie procesowym w postępowaniu. Sąd wyjaśnił, że dla uzyskania statusu uczestnika na podstawie art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest konieczne wydawanie rozstrzygnięcia, a także jego uzasadnianie, bowiem status ten uzyskuje się z mocy prawa. Odnosząc się do wniosku opartego na podstawie art. 33 § 2 ustawy Sąd wyjaśnił, że przesłankami umożliwiającymi dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 33 § 2 ustawy są fakt prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału w nim wnioskodawcy, złożenie przez niego wniosku w trakcie trwania postępowania sądowego oraz stwierdzenie związku między wynikiem postępowania sądowego a interesem prawnym wnioskodawcy. Sąd wyjaśnił, że termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 2 ustawy, nie obejmuje postępowania prawodawczego. Procedura planistyczna nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz do uchwalenia aktu prawa miejscowego w trybie właściwym dla stanowienia prawa. Sąd I instancji wskazał nadto, że na przeszkodzie do przyznania wnioskodawcom statusu uczestników stoi również art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), wymagający od strony nie tylko legitymowania się interesem prawnym, lecz także wykazania, że ów interes został naruszony. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawcy podkreślili, że w piśmiennictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "postępowanie administracyjne" w rozumieniu art. 33 ustawy należy rozumieć szeroko, w sposób uwzględniający wszystkie postępowania objęte sądową kontrolą. W ocenie wnioskodawców, strony brały udział w postępowaniu administracyjnym występując do Rady Miasta Katowice o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, termin "postępowanie administracyjne" wskazany w art. 33 § 1 k.p.a. niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście słuszne. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu postępowanie administracyjnego jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które mimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w której załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia. Do takiego zaś efektu prowadziłoby uwzględnienie argumentów strony skarżącej. Jako postępowania administracyjnego nie sposób również traktować uczestnictwa we wzywaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie uruchamia żadnego postępowania administracyjnego, pozostając jedynie warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, którego funkcją jest umożliwienie w tym przypadku przez radę gminy weryfikacji swojego wcześniejszego stanowiska wyrażonego w uchwale. Zatem należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Podstawy takiej nie tworzą także przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 408/09, nie publ., postanowienie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OZ 301/09, nie publ. czy też postanowienie z 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OZ 1310/08, nie publ.). Zasadne jest również stanowisko Sądu I instancji, że nie sposób wywodzić uprawnienia wnioskodawców do występowania w postępowaniu w charakterze uczestników z ich wcześniejszego wniesienia skargi, która została następnie odrzucona. W określonych przypadkach dochodzi do sytuacji, w której współuczestnicy postępowania, których skarga została odrzucona, stają się z mocy prawa uczestnikami postępowania, jednakże zawsze jest to efektem nie wniesienia skargi, lecz wcześniejszego udziału w postępowaniu administracyjnym i legitymowaniem się interesem prawnym. Jedynie na marginesie wskazać należy, że jak słusznie podniósł Sąd I instancji, status strony jako uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a., nie jest określany w drodze rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i nie wymaga interwencji strony. W konsekwencji nie może być również przedmiotem wniosku strony, powstając z mocy samego prawa. W sytuacji, gdy osoba posiadająca taki status zostałaby pominięta przez sąd, przysługiwałaby jej skarga o wznowienie postępowania. W związku z tym uzasadnione było odstąpienie przez Sad I instancji od rozpoznawania i uzasadniania w tym zakresie wniosku pełnomocnika wnioskodawców. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.