II OZ 408/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 520/08 o oddaleniu wniosku [...] Sp. z o.o. w R. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r., nr X/75/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 520/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. w R. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r., nr X/75/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, iż we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w R. podniosła, iż występuje jako inwestor zamierzający zrealizować we wsi R. inwestycje polegającą na budowie farmy wiatrakowej a wynik postępowania w sprawie ze skargi M. K. na powyższą uchwałę dotyczy interesu prawnego Spółki. Dodała, że wystąpiła już z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Sąd zważył, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych wsi R. dokonane zostało w trybie procedury przewidzianej do tworzenia aktu prawnego a nie procedury administracyjnej. Sąd stwierdził, że interes prawny musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego, co oznacza, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej, w tym umowy cywilnoprawnej, nawet zawartej w formie aktu notarialnego. Podstawą interesu prawnego może być przepis art. 140 k.c., ustanawiający prawo własności i jego gwarancje bądź też art. 233 k.c., regulujący prawo użytkowania wieczystego. Ograniczone prawa rzeczowe, w tym najem, nie mogą być podstawą interesu prawnego w prawie administracyjnym, w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego. Spółka zgłaszająca udział w charakterze uczestnika postępowania nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych zaskarżonym planem, a jej prawo ma charakter pochodny, co wykazała przedłożonymi umowami najmu oraz przedwstępnymi umowami sprzedaży. Sąd podkreślił, że prawo wynikające dla Spółki z umowy cywilno-prawnej, nie może być podstawą wywodzenia z niego interesu prawnego, a tym samym nie jest skuteczne zgłoszenie udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem brak jest wykazania po stronie zgłaszającej, że wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Nadto podnoszone przez Spółkę okoliczności - dysponowania decyzją administracyjną o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz ubiegania się w przyszłości o pozwolenie budowlane - nie przesądzają, że wynik opisanego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego W. G. wniosła o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) powinien ustalić, czy [...] Sp. z o.o. ma w przedmiotowej sprawie interes prawny czy też nie. Spółka wskazała, iż dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na dowód czego w załączeniu do pisma z dnia 23 grudnia 2008 r. przedłożyła przykładowe umowy najmu oraz przedwstępne umowy sprzedaży nieruchomości zawarte w formie aktu notarialnego. Zdaniem Spółki Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach zawarcia przez Spółkę wieloletnich umów najmu nieruchomości, które są objęte zakresem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnoszący zażalenie stwierdził, że podmiot posiadający tytuł prawny do gruntu położonego na obszarze objętym planem posiada interes prawny w postępowaniu planistycznym. Nadto stwierdzono, iż wynik toczącego się postępowania sądowego będzie dotyczył interesu prawnego [...] Sp. z o.o., która zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie farmy wiatrowej na gruntach wsi R.. Tym samym Spółka winna zostać dopuszczona do toczącego się postępowania na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a" udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie skarga M. K. została wniesiona na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r., nr X/75/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych wsi R.. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały plan miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia [...] Sp. z o.o. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na akt prawa miejscowego. Podstawy takiej nie tworzą także przepisy art. 101 powołanej ustawy. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podobne stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 oraz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04). Należy także wskazać – na co zasadnie zważył Sąd pierwszej instancji – iż [...] Sp. z o.o. nie może być uznana za podmiot mieszczący się w kategorii uczestników postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. z tego powodu, że nie posiada własnego interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r., nr X/75/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów niezurbanizowanych wsi R.. Pojęcie interesu prawnego na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy bowiem rozpatrywać w oparciu o podobne kryteria jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym, tzn. normę prawa materialnego, konkretną sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania stosowania tej normy na sytuację prawną tego podmiotu (por. Bogusz M., Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997 r., s. 28). Właśnie związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego stanowi istotę tego interesu. Norma ta musi być jednak konkretnie określona i wyodrębniona spośród innych norm. Powoduje to, że interesu prawnego nie można opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu prawnego, czy instytucji prawnej (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, z. 4, poz. 83 A). Przymiot uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadaje dopiero norma o charakterze materialno-prawnym. Powoduje to, iż Spółka nie może opierać swojej legitymacji procesowej na okoliczności zawarcia umów najmu czy przedwstępnych umów sprzedaży nieruchomości, które są objęte zakresem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym względzie jednolite (zob. postanowienia z dnia 19 lutego 2008r., sygn. akt II OZ 104/08 i II OZ 106/08, z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II OZ 304/08 i z dnia 9 maja 2008r.,sygn. akt II OZ 416/08). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie