IV SA/Wa 1551/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2007 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego S. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007 r, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1968 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 10,87 ha, położonego we wsi Z., stanowiącego byłą własność S. M. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] listopada 1968 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo położone we wsi Z. oraz we wsi B., w tym gospodarstwo o pow. 10,87 ha, położone we wsi Z., stanowiące własność S. M. Następnie Wojewoda [...], po rozpatrzenia odwołania, utrzymał powyższą decyzję w mocy. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2004 r. i [...] sierpnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. IV SA/Wa 709/04 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister ponownie odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. M. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że postępowanie nieważnościowe zostało uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego w ramach przepisów art. 156-159. Zgodnie z art. 157 § 1 pkt 2 Kpa organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister podał, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39., poz. 198). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Sygn. akt IV SA/Wa 1551/08 Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym za gospodarstwo rolne uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Powyższe akty prawne nie określały jednak pojęcia gospodarstwa rolnego, dlatego zdaniem Ministra należało zastosować definicję zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (tekst. jedn. z 1972 r. Nr 31, poz. 215). Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało, w ocenie Ministra, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła w większości pastwiska (9,47 ha), a pozostałą część nieruchomości stanowiły lasy i nieużytki. Organ naczelny podał, że z protokołu sporządzonego w dniu [...] września 1968 r. wynikało, że gospodarstwo S. M. zostało opuszczone. Również sam S. M. nie podważał tego faktu, a jedynie podnosił, że przepisy na podstawie których przejęto jego gospodarstwo zostały uchylone, natomiast nieruchomość ta powinna być wykupiona w trybie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa. Minister zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1968 r., przez S. M., ponieważ wyjechał ze wsi Z., bez pozostawienia adresu. Decyzja ta została przesłana S. M. na jego pisemny wniosek w 1973 r. i została mu skutecznie doręczona w dniu [...] listopada 1973 r. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika wnioskodawcy, iż S. M. nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, gdyż nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ stwierdził, że jest to przesłanka do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym Minister stwierdził, że w przypadku gospodarstwa S. M., położonego we wsi Z. zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane do przejęcia gospodarstwa. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. M., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu Sygn. akt IV SA/Wa 1551/08 innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez przyjęcie, że niezabudowane pastwiska i lasy stanowią gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy, rażące naruszenie przepisów prawa procesowego - tj. art. 107 § 3 Kpa, poprzez fakt, że w decyzjach z dnia [...] grudnia 1968 r. i [...] października 1974 r. brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego części dotyczącej przejęcia na własność Państwa "opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 10,87 ha", a w szczególności brak w uzasadnieniu decyzji przywołania faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których organ się oparł, a ponadto nie powołano nawet treści przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną decyzji. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1968 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 10,87 ha stanowiącego byłą własność S. M., oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister rozpoznawał sprawę ponownie po uchyleniu jego wcześniejszych decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. i z [...] stycznia 2004 r., w związku z czym był związany wskazaniami zawartymi w wyroku sądu. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy organ ocenił zaś jedynie zasadność wydanych decyzji kierując się treścią art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, bez oceny ustalonego stanu faktycznego i w sposób dowolny uznał, że przedmiotowa, niezabudowana nieruchomość, w skład której wchodzą zasadniczo pastwiska i las, jest gospodarstwem rolnym, a ponieważ skarżący w nim nie zamieszkiwał podlegało przepisom wskazanej ustawy. Podniósł, że organy nie wykazały, na czym oparły ustalenia, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Ponadto w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzeniu nieważność domaga się skarżący, nie przytoczono nawet treści przepisu stanowiącego materialną podstawę rozstrzygnięcia. Sygn. akt IV SA/Wa 1551/08 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim z uwagi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. IV SA/Wa 709/04, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r., utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1968 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,87 ha, położonego we wsi Z., stanowiącego własność S. M. W powyższym wyroku Sąd nakazał m.in. bezsporne ustalenie przez organ orzekający, iż przedmiotem przejęcia na rzecz państwa było gospodarstwo rolne. Sąd ówcześnie orzekający wskazał, że pojęcie "gospodarstwo rolne" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "nieruchomość rolna". Gospodarstwo rolne to nie tylko Sygn. akt IV SA/Wa 1551/08 nieruchomości rolne, które stanowią pewną zorganizowaną całość gospodarczą, lecz także budynki, urządzenia, inwentarz żywy i martwy, a z akt sprawy nie wynikało, by S. M. był właścicielem gospodarstwa rolnego w powyższym rozumieniu. Sąd wskazał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie poczynił niezbędnych ustaleń dotyczących przedmiotu przejęcia, przyjmując, że przejęciu podlegało gospodarstwo rolne. Ponadto Sąd orzekający wskazał, że art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. stwarzał możliwość przejęcia opuszczonych gospodarstw rolnych na rzecz Państwa, a nie nakazywał przejmowania takich gospodarstw, w związku z tym obowiązkiem organu orzekającym w tej sprawie było wykazanie, że korzystając z takiej możliwości działał w ramach uznania administracyjnego, a jego decyzja nie nosi cech dowolności. Również Sąd zaznaczył, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. została wydana na skutek odwołania, wniesionego po upływie 5 lat od dnia podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji, a na decyzji z dnia [...] listopada 1968 r. znajduje się adnotacja, iż uprawomocniła się ona z dniem [...] grudnia 1968 r., a okoliczność ta uszła uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie została rozważona w kontekście badania podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego S. M. Powyższe wskazania i ocena prawna wyrażona w wyroku wiązały rozpoznający ponownie sprawę organ jak i niniejszy skład orzekający. Kontrolując na obecnym etapie postępowania zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wziął jednak pod uwagę wiążących w tym zakresie wytycznych Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 r. Wskazać bowiem należy, że najistotniejszym warunkiem w niniejszej sprawie jest ustalenie, jaki charakter miała przejęta nieruchomość ziemska. Czy było to gospodarstwo rolne, rozumiane jako zorganizowana gospodarczo całość, czy jedynie była to nieruchomość rolna. Bez tego fundamentalnego ustalenia nie można ocenić, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r., utrzymująca w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1968 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,87 ha, położonego we wsi Z., stanowiącego własność S. M., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dopiero bezsporne Sygn. akt IV SA/Wa 1551/08 ustalenie charakteru tej nieruchomości pozwoli na ocenę, czy organy orzekające o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa nie naruszyły prawa, w stopniu pozwalającym na stwierdzenie nieważności tych decyzji i czy decyzje te nie noszą cech dowolności. Organ orzekający w sprawie swoje ustalenia oparł jedynie na protokole z dnia [...] września 1968 r., w którym stwierdzono, że gospodarstwo S. M. zostało opuszczone. Należy w związku z tym uznać, że Minister, mimo związania wyrokiem Sądu, nie poczynił w zakresie stanu faktycznego przejętego gospodarstwa żadnych ustaleń. Obok naruszenia art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszone zostały w związku z tym art. 7, 77, 107 § 3 Kpa. Należy w związku z tym przypomnieć, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 Kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98 - LEX nr 47254.) Jako dowolne należy z kolei traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa) a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 Kpa), (wyrok SN z dnia 23 XI 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy uznać za dowolne, bowiem zostało wydane bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w dodatku z pominięciem wcześniejszych wytycznych Sądu, które wiązały organ ponownie rozpatrujący sprawę. Z uwagi na charakter naruszonego prawa Sąd nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem Sygn. akt IV SA/Wa 1551/08 niebudzące wątpliwości zebranie materiału dowodowego i odniesienie się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwoliłoby na kontrolę, czy organ w powiązaniu z zebranym materiałem dowodowym trafnie powołał i zinterpretował przepisy prawa materialnego. Odnosząc się z kolei do wniosku zawartego w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1968 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 10,87 ha stanowiącego byłą własność S. M., należy wyjaśnić, że co do zasady sąd administracyjny orzeka jedynie kasacyjnie - tzn. ewentualnie uchyla decyzję organów administracji publicznej. Obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, w której Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do meritum. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi weźmie pod uwagę wytyczne przedstawione w powyższym wyroku, jak również wytyczne z wyroku z dnia 20 stycznia 2005 r, sygn. IV SA/Wa 709/04, jak również odniesie się do wszystkich okoliczności podnoszonych w postępowaniu administracyjnym przez stronę skarżącą. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów, w pkt 2 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.