II SA/Ol 781/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza z dnia "[...]" nr "[...]" w punkcie "[...]", a także postanowienia Burmistrza z dnia "[...]" nr "[...]" w punkcie "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Powiatu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż w dniu 29 stycznia 2008r. G. Sz., jako pełnomocnik E. i R. Sz. oraz D. K. wystąpili do Burmistrza o wydanie opinii co do zgodności projektu podziału działki nr "[...]", o powierzchni 1,69 ha, położonej w miejscowości K. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wnieśli o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, Planowania Przestrzennego i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w M, działając z upoważnienia Burmistrza tego miasta orzekł o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. "[...]" z dnia "[...]"(Dz. Urzęd. Woj. War.-Mazur. Nr "[...]", poz. "[...]"). W pkt 2 postanowienia organ wskazał, iż w wyniku podziału zostanie wydzielona działka nr "[...]" przeznaczona pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej i przejdzie z mocy prawa na własność Powiatu O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Na podstawie art. 107 § 4 w zw. z art. 126 Kpa odstąpiono od uzasadnienia postanowienia, z uwagi na uwzględnienie wniosku strony w całości. Następnie, decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Burmistrz, na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził podział wnioskowanej nieruchomości na siedem działek o nr od "[...]". W pkt 2 decyzji organ orzekł, iż powstała w wyniku podziału działka nr "[...]" o powierzchni 0,3765 ha, została wydzielona pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej i z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że projektowany podział zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M.. Podał, iż wydzielona część nieruchomości – działka nr "[...]" oznaczona jest w planie miejscowym symbolem "3KDZ – tereny publicznych ulic zbiorczych" i przeznaczona została pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej. W związku z tym organ uznał, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielona pod drogę działka nr "[...]" przechodzi z mocy prawa na własność Powiatu O.. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Powiatu O., domagając się uchylenia rozstrzygnięcia zawartego pkt 2 decyzji. Zdaniem odwołującego zawarty w planie zapis "3KDZ – tereny publicznych ulic zbiorczych" nie oznacza, że działka przeznaczona jest pod drogę kategorii powiatowej. Podniósł, iż określenie takie może dotyczyć również drogi gminnej. Burmistrz nie znajdując podstaw do zmiany podjętej decyzji, przekazał odwołanie do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Wyjaśnił, iż zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2008 r. poinformował Zarząd Powiatu O. o wszczętym postępowaniu. Jednak w tym okresie organ nie wnosił żadnych uwag i zastrzeżeń. Zarząd Powiatu nie wniósł również zażalenia na postanowienie z dnia "[...]" Organ I instancji wskazał, że wydzielona część nieruchomości - działka nr "[...]" o powierzchni 0,3765 ha oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg symbolem "3KDZ - tereny publicznych ulic zbiorczych" o minimalnej szerokości pasa terenów w liniach rozgraniczających ulic - 25 m. Zauważył, iż stosownie do § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) drogi klasy Z (zbiorcze) winny należeć do kategorii dróg wojewódzkich lub dróg powiatowych, a wyjątkowo do dróg gminnych. Projektowana droga oznaczona symbolem 3KDZ łączy istniejącą drogę wojewódzką nr "[...]" z drogą powiatową nr "[...]" poprzez drogę powiatową nr "[...]" i nie może być traktowana jako wyjątek przy projektowanym układzie komunikacyjnym. Ponadto Burmistrz poinformował Kolegium, że wykonany został podział nieruchomości stanowiącej własność Gminy M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr "[...]" o pow. 0,1800 ha i nr "[...]" o pow. 9,7300 ha. Powstałe w wyniku podziału działki: nr "[...]" o powierzchni 0,9490 ha, nr "[...]" o powierzchni 0,0786 ha i nr "[...]" o powierzchni 0,0116 ha oznaczone są w planie miejscowym symbolem "3KDZ - tereny publicznych ulic zbiorczych". Podział został zatwierdzony decyzją znak: "[...]" z dnia "[...]’. W punkcie drugim tej decyzji Burmistrz stwierdza, że powstałe w wyniku podziału działki: nr "[...]" zostały wydzielone pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej i z mocy prawa przechodzą na własność Powiatu O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Organ zaznaczył, iż od tej decyzji Zarząd Powiatu nie wniósł odwołania. W związku z czym decyzja stała się ostateczna dnia 22.02.2008 r. i powyższe działki stanowią własność Powiatu O. Organ I instancji przedstawił również Kolegium opinię głównego projektanta planu, który wyjaśnił iż droga zbiorcza oznaczona w planie miejscowym miasta M. symbolem 3KDZ wiąże drogi powiatowe oznaczone w planie symbolem 12 KDZ ("[...]") oraz symbolem 2 KDZ ("[...]’) z drogą wojewódzką o symbolu 1 KDG i 2 KDG (klasy G - głównej). Droga wiążąca drogi powiatowe z wojewódzką powinna być własnością tego samego zarządcy chociażby dlatego, że zakładana jest taka sama klasa techniczna, jak dróg powiatowych. Dodatkowo droga ta spełnia rolę obejścia wiążącego dzielnicę przemysłową oraz duże osiedla mieszkalne z drogą z układu nadrzędnego, jaki stanowi droga wojewódzka nr "[...]". Autor opinii wskazał, że projektanci planu zakładali, iż będzie to droga kategorii powiatowej, ale w związku z postulatami Zarządu Dróg Powiatowych o niewpisywanie w planie kategorii drogi, uważali jako oczywiste, że w tym wypadku klasa "Z" (zbiorcza) drogi, która pełni rolę obejścia w ciągach dróg powiatowych i wojewódzkiej, oznacza tego samego zarządcę czyli Zarząd Dróg Powiatowych. Decyzją z dnia "[...]’ znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, iż organ I instancji zawiadomił Zarząd Powiatu O. o wszczęciu postępowania w sprawie podziału działki nr "[...]", następnie wydał postanowienie z dnia "[...]"., wskazując w pkt 2 rozstrzygnięcia, ze powstała w wyniku podziału działka nr "[...]" zostanie wydzielona pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej i z mocy prawa przejdzie na własność Powiatu O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Powiat O. postanowienia tego jednak nie zaskarżył. Zarząd Powiatu nie zajął również stanowiska co do opinii projektanta, mimo stosownego wezwania organu odwoławczego. Stanowisko takie zajął natomiast D. K, uznając za zasadne przeznaczenie działki nr "[...]" pod drogę powiatową. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło treść opinii głównego projektanta planu oraz treść art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomości, wskazując, iż zgodnie z tym unormowaniem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Kolegium podniosło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18.01.2006r. sygn. akt I SA/Wa 2131/04 wyraził pogląd, że w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości wskazana w tym podziale droga publiczna nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Założeniem niezbędnym do wystąpienia skutku w postaci przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przewidywać musi przebieg dróg publicznych na tym terenie. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają ustawowej (w rozumieniu i dla potrzeb tej ustawy) definicji drogi, dlatego też należy przywołać definicję drogi zawartą w ustawie 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 2 tej ustawy ustawodawca wskazał, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Ulice leżące w ciągu dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych należą do tej samej kategorii co te drogi. Natomiast w art. 2 ust.3 cytowanej ustawy ustawodawca dokonał podziału drogi na klasy, wskazując, że drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa wart. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dzieli drogi na autostrady ("A") , ekspresowe ("S") , główne ruchu przyspieszonego (liG P") , główne ("G"), zbiorcze ("Z") , lokalne ("L"), dojazdowe ("D"). Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu komentowanego przepisu, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, oraz drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Reasumując powyższe rozważania, Kolegium stwierdziło, iż mając na uwadze opinię głównego projektanta planu oraz przytoczone przepisy oraz zapisy planu, orzekło jak w sentencji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Powiat O. ponawiając argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odnosząc się merytorycznie do skargi Kolegium zaznaczyło, że wydając zaskarżoną decyzję oparło się nie tylko na ustaleniach planu, lecz także na opinii autora tego planu. W ocenie organu opinia projektanta planu jest logiczna, a także znajduje potwierdzenie w przepisach art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w którym to przepisie ustawodawca dokonał podziału drogi na klasy. Opinia projektanta planu spójna jest także z zapisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Kolegium wskazało, że podpisanie skargi przez Wicestarostę narusza zapis art. 32 oraz art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 19 ustawy o drogach publicznych. Zarządzeniem z dnia 6 listopada 2008r. Zarząd Powiatu O. został wezwany do nadesłania dokumentu potwierdzającego umocowanie Wicestarosty do wniesienia przedmiotowej skargi. W wykonaniu wezwania strona skarżąca nadesłała odpis skargi podpisanej przez Starostę i Wicestarostę oraz uchwały o ich wyborze. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2008r., podpisanym przez Starostę i Wicestarostę O., sprecyzowano, iż strona skarżąca - to jest Powiat O. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz na zasadzie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – postanowienia z dnia "[...]"., znak "[...]", stwierdzającego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu. W piśmie tym strona skarżąca zawarła również wniosek o zwrot kosztów sądowych według norm przepisanych. Wydanym decyzjom oraz postanowieniu zarzucono: - rażące naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez skierowanie decyzji organu I i II instancji oraz postanowienia do Zarządu Powiatu O. podczas gdy stroną postępowania reprezentowaną przez Zarząd jest Powiat O.; - naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U04.261.2603 ze zm.), poprzez nieuprawnione jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że droga oznaczona symbolem 3 KDZ jako należąca do kategorii dróg powiatowych winna z mocy prawa przejść na własność Powiatu O., podczas gdy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M nr "[...]" z dnia "[...]" (Dz.Urz. Woj. Nr "[...]’, poz. "[...]") kwestii tej nie rozstrzygają; - naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niepodanie podstawy prawnej i uzasadnienia przejścia z mocy prawa na rzecz Powiatu O. własności działki gruntu, stanowiącej drogę powstałą w wyniku podziału nieruchomości; - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie w uzasadnieniu faktycznym przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, poza przytoczeniem niektórych przepisów prawa (bez ich oceny) oraz opisem stanu faktycznego, która dała podstawę do zaliczenia drogi oznaczonej symbolem 3 KDZ do kategorii dróg powiatowych; - naruszenie art. 6 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. Nr 19 poz. 115), poprzez pominięcie zasad w nim określonych na potrzeby ustalenia, czy oznaczona symbolem 3 KDZ droga spełnia warunki formalne do zaliczenia do kategorii dróg powiatowych; - naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuzasadnione przyjęcie w postanowieniu z dnia 27 lutego 2008r. znak: GR.743018/08, że zaliczenie drogi oznaczonej symbolem 3 KDZ do kategorii dróg powiatowych jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M., podczas gdy plan ten określa jedynie wymagania techniczne i użytkowe dla poszczególnych klas dróg w tym dróg klasy "Z", - oraz wadliwe zastosowanie przy wydawaniu postanowienia z dnia "[...]". znak: "[...]" regulacji z art. 107 § 4 kpa, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od uzasadnienia postanowienia podczas gdy orzeczenie to rozstrzyga sporne kwestie oraz nie można uznać go za zgodne z żądaniem strony - Powiatu O. Uzasadniając powyższe zarzuty, strona skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż wydzielona w wyniku podziału działka nr "[...]" o powierzchni 0,3765 ha stanowi drogę opisaną w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M. symbolem 3KDZ, którą kwalifikować należy do kategorii zbiorczych (symbol Z). Stosownie zaś do § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poza. 430), drogę tej klasy należy zaliczyć do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych bądź gminnych. Zatem dla określenia, do jakiej kategorii drogi publicznej zaliczyć należy drogę 3 KDZ decydować będą przepisy ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. Nr 19 poz. 115) tj. art. 5,6, 6a i 7 ustawy. Zauważono, że projektowana droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast z załącznika graficznego do decyzji z dnia "[...]" znak: "[...]" wynika że nowo projektowana droga służyć ma obsłudze komunikacyjnej nowo projektowanych działek, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Podniesiono, iż organy orzekające założyły, że wszystkie projektowane drogi oznaczone w planie symbolem KDZ mają mieć nadaną kategorię dróg powiatowych. Takie wnioskowanie jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia, albowiem faktycznie prowadziłoby to do sytuacji, w której stworzona zostanie gęsta sieć dróg powiatowych oraz wewnętrznych z nielicznymi drogami gminnymi niezależnie od funkcji oraz warunków technicznych jakie one mają pełnić. Odnosząc się do argumentów organu uwzględniających opinię głównego projektanta planu, zaznaczono, iż droga 12 KDZ jest jedynie drogą projektowaną, a jej powiązanie z drogą 1 KDG - drogą wojewódzką nastąpiłoby w najprostszy sposób poprzez drogę 1 KDZ i nie ma uzasadnienia dla ustalenia innego przebiegu drogi powiatowej. To zaś podważa podnoszone w uzasadnieniu organu okoliczności wskazujące na konieczność powiązania drogi powiatowej i wojewódzkiej z wykorzystaniem drogi 3 KDZ. Za całkowicie niezrozumiały uznać także należy, zdaniem strony, postulat tworzenia tzw. "obejść" w ciągach dróg powiatowych, skoro ustawodawca nie zna takiego pojęcia i jako taki nie może stanowić uzasadnienia dla zaliczenia dróg oznaczonych symbolem KDZ do dróg kategorii powiatowych. Zdaniem strony skarżącej oznaczenie wydzielonej drogi (działki nr "[...]") klasą "Z" odczytywać należy, jako określenie wymagań technicznych i użytkowych o charakterze postulatu skierowanego do właściciela drogi przystępującego do jej urządzenia. Oznaczenie takie nie może zaś w żadnej mierze podważać ogólnych zasad dotyczących kwalifikowania do określonej kategorii drogi, o jakich mowa wart. 5-7 ustawy o drogach publicznych. Zarzucono, że organ I instancji dokonując podziału działki nr "[...]" oraz stwierdzając zgodność podziału z planem zignorował zasady dotyczące wytyczania dróg powiatowych, jakie zostały określone wart. 5-7 ustawy o drogach publicznych, świadomie wskazując jak największą liczbę dróg innych niż gminne, dążąc tym samym do ograniczenia konsekwencji jakie wiążą się z przejęciem przez Gminę M. terenów wydzielonych pod drogi publiczne (odszkodowania, budowa i utrzymanie dróg). Podano, iż pismem z dnia 25 kwietnia 2006r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w O. wnosił o uwzględnienie, w postępowaniu związanym ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta M., klas ulic powiatowych na terenie miasta według załącznika, który szczegółowo precyzował ulice będące w ciągu ulic powiatowych. Wśród nich nie wymieniano nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr "[...]" o powierzchni 1,6900 ha. Podyktowane to było tym, iż ciągi dróg powiatowych na terenie miasta M. stanowią zwartą sieć komunikacyjną, która służy połączeniu miast będących siedzibami powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast droga oznaczona symbolem 3 KDZ stanowi połączenie uzupełniające sieć dróg służących miejscowym potrzebom, w szczególności obsłudze komunikacyjnej nowo projektowanych działek, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zatem nadanie wydzielonej wskutek podziału drodze kategorii drogi powiatowej pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z powołanymi przepisami prawa materialnego, a także w sposób nieuzasadniony nakładałoby na Powiat nowe ciężary i obowiązki. Wskazano, iż konsekwentnie za wadliwe uznać należy postanowienie stwierdzające zgodność projektowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M., albowiem postanowienia planu nie przesądzają w żadnej mierze o przebiegu dróg publicznych kategorii powiatowej. Skoro zaś postanowienia planu nie mogą być przedmiotem domniemań, czy też uzupełnień w drodze wyjaśnień głównego projektanta planu to decydujące znaczenie będą miały zasady dotyczące wytyczania dróg powiatowych, jakie zostały określone w art. 5-7 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczono, iż w sprawie nie może budzić wątpliwości, iż uzasadnienia decyzji organu I i II instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, albowiem z uwagi na swą lakoniczność, techniczny opis stanu sprawy wyrażający się przytoczeniem niektórych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i stanu faktycznego w żaden sposób nie wskazują, z jakich powodów uznano, że w sprawie spełnione zostały warunki do zaliczenia działki nr "[...]" o powierzchni 1,6900 ha do kategorii dróg powiatowych i co za tym idzie przejścia z mocy prawa opisanej nieruchomości na rzecz Powiatu O.. Podniesiono, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, gdyż strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. W przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Ponadto w uzasadnieniu organów nie sposób doszukać się powołania podstawy prawnej (art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami), mocą której następuje przekazanie wydzielonej działki gruntu stanowiącego drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i uzasadnienia prawnego w tym zakresie, co również pozwala na sformułowanie zarzutu naruszenia art. 107 § l i 3 kpa. Niedopuszczalnym było również, w ocenie strony skarżącej, odstąpienie od uzasadnienia postanowienia z dnia "[...]"., ze względu na istnienie spornego interesu stron. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w ramach której nastąpiło wydzielenie działki nr "[...]" pod drogę publiczną kategorii powiatowej z uwagi na konieczność wypłaty odszkodowania i jej urządzenia rozstrzyga o spornych interesach stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi co do istoty sprawy, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię jej dopuszczalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi uznając, że Zarząd Powiatu wniósł skargę jako zarządca dróg powiatowych i jej podpisanie przez Wicestarostę było bezskuteczne. Wskazać należy, iż stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Powiat O.. W wykonaniu wezwania Sądu skargę podpisał Starosta Powiatu O., który zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592) reprezentuje powiat na zewnątrz. W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu w przedmiocie odrzucenia skargi i należało ją rozpoznać co do meritum. W tym względzie Sąd uznał, że skarga jest zasadna, jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione, których zaistnienie obligowało Sąd do ich uwzględnienia z urzędu. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone regulacje wskazują, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu I instancji granicami skargi. W konsekwencji więc granice rozpoznawania sprawy przez sąd są szersze od granic zaskarżenia określonych w skardze. Granice rozpoznania sprawy przez sąd wyznaczone są bowiem przez granice sprawy administracyjnej. Zatem zakresem rozpoznania sądu są wszystkie rozstrzygnięcia ( akty ) wydane w ramach danej sprawy administracyjnej jak też całość zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: - uchylenia zaskarżonej decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach. Badając legalność zaskarżonej decyzji według przedstawionych powyżej kryteriów Sąd rozstrzygnął ponad żądanie skargi, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji jak również pkt 2 postanowienia z dnia "[...]". W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w którym organ I instancji orzekł, iż powstała w wyniku podziału działka nr "[...]", położona w miejscowości K., wydzielona została pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej i z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Organy obu instancji, jako podstawę prawną do wydania decyzji w tym przedmiocie wskazały art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, zwanej dalej u.g.n.) oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem przepisy te nie upoważniały przede wszystkim do rozstrzygania we wskazanej materii w procesowej formie decyzji administracyjnej. Żaden też inny przepis prawa nie dawał podstawy organowi I instancji do orzekania w tym zakresie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl tego unormowania własność działek gruntu wydzielonych na skutek podziału pod przyszłe inwestycje drogowe, które już uprzednio zaplanowane zostały pod budowę drogi publicznej, przechodzi z mocy samego prawa, co oznacza, że to nie decyzja administracyjna rozstrzyga o powstaniu prawa własności danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do nieruchomości przeznaczonej na drogę. W związku z tym, skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – jako wydanej bez podstawy prawnej. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Poza tym stwierdzić należy, iż organ I instancji orzekając o tym, że przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej, wszedł w kompetencje organu stanowiącego powiatu, co stanowi odrębną podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego rozstrzygnięcia - na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż treść znaczeniową użytego w komentowanym art. 98 ust. 1 ustawy wyrażenia "droga publiczna" określa ustawa z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne(art. 2 wskazanej ustawy). Zgodnie z wymienioną ustawą, zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg powiatowych, a więc dróg nie zaliczanych do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich, które stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą, nadanie statusu drogi powiatowej następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii organów wykonawczych gmin, na obszarach których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów (art. 6a ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych). Tym samym rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być więc podejmowane w formie decyzji administracyjnej i to przez organ do tego nieuprawniony. Reasumując, o tym czy działka nr "[...]" będzie posiadała status drogi powiatowej, będzie mogła zadecydować jedynie Rada Powiatu O., po spełnieniu wymogów materialnych i formalnych wskazanych w art. 6a ustawy o drogach publicznych. Zaznaczyć należy, iż wypowiedzenie się przez organ zatwierdzający podział odnośnie przejścia prawa własności, nie ma w ogóle żadnego znaczenia prawnego, gdyż przejście prawa własności, jak już wskazano powyżej, nie dokonuje się w takim przypadku z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (tak też: NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 276/05). Dlatego powoływanie się przez organ I instancji na okoliczność uprawomocnienia się decyzji dotyczącej podziału nieruchomości należących do Gminy M., na skutek której wydzielono działki pod drogę w tym samym ciągu, nie może przesądzić o własności spornej działki. Bez wątpienia o tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przy czym ustalenia takie winny mieć oparcie w planach zagospodarowania przestrzennego województwa lub wynikać z wcześniejszych uzgodnień, poczynionych w trybie art. 17 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Wówczas miejscowy plan może precyzować, że planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Jednak takie ustalenia winny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Rację ma strona skarżąca podnosząc, iż nie można domniemywać znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr "[...]’ z dnia "[...]"(Dz. Urzęd.Nr "[...]", poz. "[...]"), sporna działka nr 183/11 oznaczona jest symbolem "3KDZ – tereny publicznych ulic zbiorczych". W ocenie Sądu, zapis ten nie daje podstaw do twierdzenia, że zaplanowana w tym miejscu droga będzie drogą powiatową. W szczególności nie rozstrzyga tego powoływany przez organy § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Przepis ten wymienia klasy dróg. Zgodnie z ust. 2 tego unormowania drogi powiatowe powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom m.in. klasy "Z" zbiorcze. Jednak zgodnie z tym przepisem taką klasę bezspornie może mieć też droga wojewódzka, jak i gminna (pkt 2 i 4). Podkreślić należy, że skorzystanie przez radę powiatu z uprawnienia do zliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych, nie jest uzależnione od spełnienia przez tę drogę warunków technicznych określonych w cytowanym rozporządzeniu. Akt ten zawiera bowiem przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego, które mają zastosowanie do budowy drogi publicznej. Tym samym nie mogą być one stosowane przy kwalifikowaniu drogi do jednej z kategorii dróg przewidzianych ustawą o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 22.02.2006 r. sygn. akt I OSK 1381/05). W świetle powyższych rozważań, opinia głównego projektanta planu odnośnie przyjmowanych założeń, nie może stanowić podstawy do ustalenia charakteru spornej działki. Reasumując, na skutek zatwierdzonego podziału, działka gruntu wydzielona pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały zaplanowane przez daną gminę jako droga publiczna, przechodzi z mocy prawa na tę gminę. W niniejszej sprawie koniecznym było dokonanie także oceny legalności postanowienia z dnia "[...]" nr "[...]", stanowiący podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej podział (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 683/05). W akcie tym Burmistrz M. zawarł tożsame rozstrzygnięcie o przejściu na własność Powiatu O. działki nr "[...]" i jej przeznaczeniu, czym dopuścił się wskazanych powyżej uchybień. Rodziło to konieczność zastosowania regulacji z art. 135 p.p.s.a. w celu wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, wprawdzie nie zaskarżonego, ale rażąco wadliwego i rzutującego w sposób istotny na legalność aktów wydanych w jego następstwie. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Na zasadzie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II wyroku) . O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.