II GSK 92/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 540/08 w sprawie ze skargi K. W. – P. W. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Ke 540/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu skargi K. W.– P. W. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 2 sierpnia 2007 r. w miejscowości Z., na drodze krajowej nr [...], funkcjonariusze Izby Celnej w K. przeprowadzili kontrolę pojazdu samochodowego marki DAF, o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy nr rej. [...], kierowanych przez J. S.. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, co zostało wykazane w protokole kontroli z dnia 2 sierpnia 2007 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nałożył na K. W. - PW Z. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie kontrolowany nie umieścił na szybie w sposób trwały samoprzylepnej winiety. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpatrzeniu odwołania K. W., uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podał, że w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r. nr 151, poz. 1089 ze zm.), karta opłaty składa się z dwóch części tj. winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli kart opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wynikało, że strona posiadała obie części karty opłaty, jednakże w czasie kontroli stwierdzono brak trwale umieszczonej wewnątrz pojazdu winiety samoprzylepnej. Następnie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki i warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej. Wysokość kar określa natomiast załącznik do ustawy, zgodnie z którym kara za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych wynosi 3000 PLN. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję podał, że bezspornie w dacie kontroli kierowca pojazdu skarżącego nie posiadał w kierowanym przez siebie pojeździe winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby tego pojazdu. Winietę tę miał on również przy sobie, ale nie umieszczoną w sposób o jakim mowa w powołanym przepisie § 3 ust. 2 pkt 1. Faktem jest także, iż dnia 6 kwietnia 2007 r. K. W. uiścił opłatę roczną w wymaganej kwocie, w wyniku czego została mu wydana karta opłaty drogowej [...], która następnie została wypełniona przez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu skarżącego oraz przedziurkowana w miejscach odpowiadających dacie 17 kwietnia 2007 r. Karta ta była zatem ważna w dniu kontroli. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. nakłada się za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kolejne dwa punkty załącznika do ustawy, przewidują niższe kary pieniężne, za wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego oraz za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Inaczej niż to ma miejsce w przypadku odpowiedzialności kierowcy z tytułu naruszenia, wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, obowiązku posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej i to niezależnie od tego, czy przedsiębiorca opłatę taką uiścił, czy też nie - ustawa nie przewiduje odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy, za nieudowodnienie faktu uiszczenia opłaty w sposób wymagany przez przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat. W pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział sposób, w jaki przedsiębiorca może wykazać, że należną opłatę drogową uiścił, mimo że kierowca nie okazał do kontroli karty opłaty. W przypadku karty dobowej lub tygodniowej, brak karty opłaty powoduje automatyczne przyjęcie, że przedsiębiorca podlega odpowiedzialności określonej w pkt 4.1 załącznika do ustawy. Zgodnie z zapisem tam zawartym, karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Przytoczony wyżej przepis czytany a contrario oznacza z kolei, że stanowi dowód uiszczenia opłaty inna karta (poza dobową i tygodniową), która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się wprawdzie w pojeździe, ale zakupiona została przed dniem kontroli. Jeżeli przedsiębiorca wykupił jakąkolwiek inną kartę niż tygodniową i dobową, ma możliwość wykazania - w sposób określony w zdaniu drugim przepisu zawartego w pkt 4.1 załącznika do ustawy - że należną opłatę uiścił, a wówczas nie ponosi odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 4.1 załącznika do tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w stanie faktycznym sprawy skarżący skutecznie i zgodnie z przepisami zawartymi w pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wykazał, że uiścił opłatę drogową za przejazd po drogach krajowych. Tym samym, nie może ponosić odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 4.1 załącznika do tej ustawy. Dyrektor Izby Celnej w K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego - tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. poprzez: - obrazę art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) przez przyjęcie, że kontrolowany okazał w czasie kontroli kartę opłaty drogowej odpowiadającą warunkom wynikającym z wymogów wynikających z § 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089) w zw. z § 3 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia przewidującego, że nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu - co skutkowało uznaniem, że kara pieniężna w wysokości 3.000,00 zł nie może być nałożona na przedsiębiorcę, jeśli nie posiada dowodu uiszczenia opłaty rozumianego również jako umieszczenie winiety trwale wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu - pominięcie zastosowania art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym skoro nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej na stronę za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty oraz przez błędną interpretację rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych - § 3 ust. 2 pkt 1 i ust, 4 pkt 1, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, iż nie zostały spełnione przesłanki, w jakich należy nałożyć karę pieniężną na podmiot wykonujący przewóz drogowy bez wymaganych opłat. W uzasadnieniu kasator wskazał, że z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na każde żądanie uprawnionemu do kontroli m.in. kartę opłaty drogowej. Przepis ten określa zatem obowiązek posiadania karty opłaty drogowej umieszczonej w sposób uregulowany przepisami prawa. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, karta opłaty drogowej składa się z 2 części, tj.: winiety samoprzylepnej, umieszczonej trwale wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia dowodem uiszczenia przedmiotowej opłaty jest posiadanie obu przedziurkowanych części karty opłaty łącznie. Przepis ten ma charakter proceduralny i określa moc dowodową przedstawianych do kontroli kart opłaty drogowej. Organ kontrolny rozpatrując sprawę związany jest obowiązującymi przepisami. Natomiast § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych wymienia przypadki, których zaistnienie nie może stanowić dowodu uiszczenia opłaty. I tak dowodem takim nie może być: - odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona w sposób trwały w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt. 1 tego rozporządzenia, - uszkodzona winieta lub odcinek kontrolny w sposób uniemożliwiający odczytanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego lub daty ważności karty, - odcinek kontrolny noszący ślady ingerencji chemicznej lub mechanicznej, - odcinek zafoliowany (zalaminowany) lub w stanie uniemożliwiającym sprawdzenie umieszczonych na dokumencie zabezpieczeń. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie przedsiębiorca nie posiadał dokumentów, z którymi obowiązujące przepisy prawa wiążą skutek spełnienia ustawowych wymogów, zatem WSA w K. błędnie przyjął, że spełniony został cel art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji, że nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej na stronę za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. W ocenie kasatora brak jest podstaw, dla których nie może mieć zastosowania § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych w części określającej, co organ powinien uznać za dowód w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w dacie kontroli kierowca nie posiadał umieszczonej w sposób trwały, w prawym dolnym rogu przedniej szyby, samoprzylepnej winiety. Winietę tę, odpowiadającą posiadanemu odcinkowi kontrolnemu, miał on również przy sobie, ale nieumieszczoną w sposób o jakim mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Niekwestionowane jest także, iż w dniu 6 kwietnia 2007 r. K. W. uiścił opłatę roczną w wymaganej kwocie, w wyniku czego została mu wydana karta opłaty drogowej, która została odpowiednio wypełniona i przedziurkowana. Rozważając zasadność podniesionych przez kasatora zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W pkt lp. 4.1. - 4.3. tego załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1) zagrożone jest - jak już wyżej wspomniano - karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1.000 zł. Jak z tego wynika, najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych, określony w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Łagodniej karane jest natomiast niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej powołują się na okoliczność, że nie został wypełniony obowiązek wynikający z rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, polegający na umieszczeniu w sposób trwały samoprzylepnej winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" (winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu) nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa musi znajdować oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej, tymczasem z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, przy stwierdzeniu, że opłata została uiszczona. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Można dodać, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08 oraz z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1112/08. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że skarżący skutecznie wykazał, że uiścił opłatę drogową za przejazd po drogach krajowych tym samym nie może ponosić odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 4.1 załącznika do tejże ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.