II SA/Sz 686/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją Nr (...) z dnia (...) wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 40, ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1999r. (Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999r. z późn.zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po ponownym rozpatrzeniu wniosku T S z dnia (...) Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej adaptację i rozbudowę parteru budynku na cele sklepu spożywczo – przemysłowego w P przy ul. (...) (dz. nr (...). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż uchwałą Rady Miejskiej w Płotach nr XXXII/319/2005 z dnia 27 października 2005r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P obejmujący ulice: K, K, J ,S i I A. Uchwała ta weszła w życie z dniem 15 grudnia 2005r. Plan ten obejmuje m.in. dz. nr (...) przy ul. (...), której dotyczy w/w wniosek z (...). Zgodnie z treścią uchwalonego planu na tym terenie przewiduje się zabudowę usługowo – gastronomiczną i hotelarską wraz z funkcją administracyjno – biurową. Dopuszcza się funkcję mieszkaniową właścicieli lub użytkowników oraz obsługi, związaną z prowadzoną działalnością. Z powyższego zapisu wynika niedopuszczalność lokalizacji na tym terenie inwestycji obejmującej adaptację i rozbudowę parteru budynku na cele sklepu spożywczo – przemysłowego wielkopowierzchniowego, wskazanego we wniosku z (...) jako sprzecznej z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania T S, zastąpionego przez radcę prawnego B K – F, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia (...) znak (...) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nawiązał do wcześniejszych rozstrzygnięć w tej samej sprawie, wskazując m.in., iż w decyzji (...) z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze , uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) Nr (...), odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla w/w sklepu spożywczo - przemysłowego wskazując konieczność wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że wymagane tą ustawą stanowiska organów uzgadniających muszą być wyrażone w formie postanowienia i należy przeprowadzić rozprawę administracyjną. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosował się do wskazówek Kolegium i decyzją Nr (...) z dnia (...) ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie tej decyzji zostało poprzedzone wymaganymi uzgodnieniami: z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - postanowieniem Nr (...) z dnia (...) wydanym w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b", art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które negatywnie zaopiniowało planowane zamierzenie. W uzasadnieniu swego postanowienia Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie Starego Miasta w P, wpisanym do rejestru zabytków pod nr (...) (teren miasta lokacyjnego), planowana rozbudowa i adaptacja doprowadzi do utrwalenia dewaloryzującej architektury w obrębie historycznie ukształtowanego układu urbanistycznego z zabudową o walorach artystycznych i historycznych. Zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku negatywnie zaopiniowały również postanowieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) i postanowieniem Zarządu Dróg Powiatowych z dnia (...). Powyższa decyzja wskutek odwołania wnioskodawcy również została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr (...) z dnia (...). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w dacie orzekania obowiązywał nowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 r., zatem organ pierwszej instancji winien wniosek inwestora zbadać w kontekście zgodności z obowiązującym planem. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wskazana na wstępie decyzją Nr (...) z dnia (...) wydaną w oparciu o art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, wskazując, iż proponowana zabudowa jest sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożono też wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zbadania przez Wojewodę ważności uchwały ustalającej plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Orzekając w wyniku odwołania T S reprezentowanego przez radcę prawnego B K - F Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że samo rozstrzygnięcie co do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasadne, ale z innych przyczyn niż to wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium w składzie orzekającego w tej sprawie w dniu (...) podstawą rozstrzygnięcia wniosku strony złożonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (tj. (...) nie może być plan miejscowy uchwalony w 2005 r., bowiem przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stanowi, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady wynikającej z art. 6 kpa orzekania na podstawie ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Ponieważ plany miejscowe uchwalone na podstawie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wygasły z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r.), to do wniosku złożonego w sprawie niniejszej przed wejściem w życie ustawy z 2003 r. mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 43 tej ustawy (z 1994 r.) przewiduje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej - na podstawie przepisów szczególnych - art. 40 ust. 1 ustawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala organowi odwoławczemu zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. W sprawie niniejszej, jak to wynika z akt sprawy, organy uzgadniające negatywnie zaopiniowały planowane zamierzenie. Odmowa uzgodnienia planowanego zamierzenia, wyrażona w postanowieniu jako stanowisko negatywne oznacza, że w ocenie organów współdziałających (Konserwator Zabytków, Generalna Dyrekcja Dróg, Zarząd Powiatowy Dróg i Wojewoda) zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. Stanowisko organu współdziałającego jest wiążące dla organu decydującego o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwałą Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. OPK 14/98 wyrażono tezę, że "odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską (art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". W sprawie niniejszej w postanowieniu z dnia (...) Konserwator Zabytków działając w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, negatywnie zaopiniował wnioskowaną inwestycję. Zgodnie z art. 43 ustawy z 1994 r. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego decyzja wydawana jest w oparciu o przepisy szczególne. Wnioskowane zamierzenie w sprawie niniejszej jest sprzeczne z przepisami szczególnymi, wskazanymi w postanowieniach uzgadniających, tj. z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawą o drogach publicznych i Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku ze zgłoszonym w odwołaniu wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu zbadania przez Wojewodę ważności uchwały z 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P organ odwoławczy wyjaśnia, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy, bowiem podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji dokonano analizy w oparciu o ten plan bezpodstawnie. W orzecznictwie nie kwestionowaną zasadą jest, że w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem za właściwe należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez T S, reprezentowanego przez radcę prawnego B K– F, skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 106 kpa przez utrzymanie decyzji w mocy, w sytuacji, gdy opinie innych organów, wydanie w formie postanowień, nie zostały skarżącemu doręczone. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydawana jest po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Regulujący kwestię postępowania opiniującego art. 106 kpa przewiduje obowiązek zawiadomienia strony postępowania głównego o wszczęciu postępowania incydentalnego, a strona postępowania głównego jest stroną postępowania incydentalnego i przysługuje jej prawo do złożenia zażalenia na postanowienie organu opiniującego. Postępowanie opiniujące jest częścią postępowania głównego i organ odwoławczy badając prawidłowość postępowania głównego i wydanej w jego toku decyzji winien jest zbadać czy postępowanie opiniujące przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. W aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia skarżącemu postanowień opiniujących a skarżący zaprzecza jakoby kiedykolwiek otrzymał postanowienia opiniujące. Brak doręczenia postanowień opiniujących uniemożliwiło skarżącemu skorzystania z prawa do wniesienia zażaleń na te postanowienia. Wydanie zatem przez organ administracji decyzji w sprawie, w której nie ma ostatecznego postanowienia organu współdziałającego jest wadliwe i organ II instancji w postępowaniu odwoławczym winien ją uchylić ze względów procesowych. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy badał przebiegu incydentalnych postępowań opiniujących, w szczególności faktu zawiadomienia strony o fakcie ich wszczęcia oraz doręczenia stronie postanowień opiniujących. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008r. sygn. Akt II OSK 1931/06, publ. LEX nr 352067 : - Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. - organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. - organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swych praw. W niniejszej sprawie postanowienia opiniujące mają do rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie, były bowiem podstawą wydania decyzji odmawiającej skarżącemu wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, iż w świetle akt sprawy postępowania uzgadniające zostały przeprowadzone prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), jeśli miały one wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższej regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu. Związanie organu stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania aktu wynika z art. 6 kpa, jeśli przepisy przejściowe nie odsyłają w danym przypadku do przepisów wcześniej obowiązujących. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 21.03.2003r. uznał, iż w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym z 7.07.1994r., albowiem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęte zostało przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 21.03.2003r. Zdaniem organu odwoławczego, negatywne stanowiska organów uzgadniających uniemożliwiały wydanie skarżącemu wnioskowanej decyzji, wobec czego rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo powołania błędnej podstawy prawnej i uzasadnienia jest trafne i dlatego utrzymane zostało w mocy. Powyższe stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu nie jest trafne, choć trafne jest samo rozstrzygnięcie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Art. 85 ustawy z 21.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez pojęcie przepisów dotychczasowych zawartego w w/w przepisie rozumieć należy jedynie przepisy wcześniejszej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. Nie można natomiast pod tym pojęciem rozumieć przepisów prawa miejscowego regulujących zasady zagospodarowania terenu. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowo – administracyjnym, m.in. w wyroku NSA z dnia 25.05.2007r. sygn. II OSK 164/07, gdzie jednoznacznie wskazano, iż pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie mogą być one rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem uznać, iż to rozstrzygnięcie organu I instancji odwołujące się do uregulowań uchwalonego w 2005r. planu zagospodarowania przedmiotowego terenu było prawidłowe. Wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, która jednakże w swym rozstrzygnięciu utrzymała w mocy trafną decyzję organu I instancji nie miało przeto wpływu na wynik sprawy, wobec czego skargę należało oddalić. Zarzuty skargi odnoszące się do wad postępowania polegającym na niedoręczeniu skarżącemu rozstrzygnięć organów uzgadniających w trybie art. 106 kpa są w tej sytuacji bezprzedmiotowe, skoro w świetle obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 października 2005r., wykluczone jest przeznaczenie go na cel wskazany we wniosku skarżącego z (...). Nie miało też wpływu na wynik sprawy nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w związku z wszczętym przez niego postępowaniem dotyczącym zaskarżenia przez niego uchwalonego przez Radę Miejską z dnia 27 października 2005r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Kwestia ta, w razie stwierdzenia nieważności planu może mieć znaczenie dla wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W dacie wydania przez organ I instancji swego rozstrzygnięcia przepisy te były obowiązującym prawem zatem mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie jest zasadna, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.