II OSK 303/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1523/08 w sprawie ze skargi Starosty Olsztyńskiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Starosty Olsztyńskiego na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego 1. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1532/08, po rozpoznaniu skargi Starosty Olsztyńskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2008 r. nr DPR/Inn/5101/35/07/08 oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 sierpnia 2007 r. znak: IG.II.7111-0001-30/07 w przedmiocie wymierzenia Staroście Olsztyńskiemu kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2007 r., znak: IG.II.7111-0001-30/07, wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. K. pozwolenia na budowę. Organ I.instancji załatwił sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] , znak: [...] . Postanowieniem z dnia 10 września 2007 r., znak DPR/Inn/5101/35/07, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 1961/07, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2007 r. b) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 lipca 2008 r., znak DPR/Inn/5101/35/07/08, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Starosty Olsztyńskiego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 sierpnia 2007 r. Wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty Olsztyńskiego w dniu 10 lipca 2006 r., a pozwolenie na budowę wydane zostało przez organ w dniu 14 grudnia 2006 r. Od tego okresu należy odliczyć: - 26 dni związanych z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj., od dnia 1 września 2006 r. (data wpływu pisma do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) do dnia 27 września 2006 r. (data wpływu postanowienia do organu); - 28 dni związanych z ponownym wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj., od dnia 14 listopada 2006 r. (data wpływu pisma do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) do dnia 12 grudnia 2006 r. (data wpływu postanowienia konserwatora do Starostwa); - 28 dni związanych z wydaniem postanowienia w trybie art.35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 ze zm.), tj. od dnia 9 października 2006 r. (data wydania postanowienia), do dnia 6 listopada 2006 r., kiedy inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. Odliczenie od 157 dni (dzielących wszczęcie postępowania od jego zakończenia) - 65 dni przewidzianych w art.35 ust.6 Prawa budowlanego oraz wskazanych wyżej 82 dni (26+28 +28) wskazuje, że w sprawie doszło do 10-dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art.35 ust.6 Prawa budowlanego. c) Starosta Olsztyński w skardze na postanowienie z dnia 31 lipca 2008 r. zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art.35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego oraz art.10, art.61 § 4 i art.123 § 1 K.p.a. W przypadku pierwszego wystąpienia do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków termin wynikający art.35 ust.8 Prawa budowlanego powinien być liczony od dnia 30 sierpnia 2006 r. (data wystąpienia), a nie od 1 września 2006 r. (data otrzymania pisma przez WUOZ). Także powtórne wystąpienie do Konserwatora o uzgodnienie projektu powinno być obliczone od dnia 6 listopada 2006 r. (data wystąpienia), a nie od 14 listopada 2006 r. (data otrzymania pisma przez WUOZ). Prawidłowe obliczenie terminów wskazuje, że nie doszło do naruszenia art.35 ust.6 Prawa budowlanego. Postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i jest postanowieniem procesowym (art.123 § 2 K.p.a.). Dlatego wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kończącej postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Sankcja wynikając z art.35 ust.6 Prawa budowlanego, jest integralnie związana z pozwoleniem na budowę. 2. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1532/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 sierpnia 2007 r. Organ odwoławczy niezasadnie przyjął, iż początek okresu podlegającego odliczeniu w związku z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków należy liczyć od dnia wpływu wniosku o uzgodnienie, a nie od dnia wystosowania tego pisma. Zaakceptowanie takiej wykładni oznaczałoby, że organ architektoniczno-budowlany powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę w okresie od wystąpienia do Konserwatora do dnia wpływu wystąpienia do tego organu). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., którym uchylono uprzednie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd wyraził pogląd, iż "do biegu terminu z ust.6 art.35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu od daty, w której organ wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków do daty otrzymania stosownej odpowiedzi". Drugi z podniesionych zarzutów także był przedmiotem oceny zawartej w wyroku z 18 kwietnia 2008 r., w którym sąd wskazał, iż "postępowanie prowadzone w trybie art.35 ust.6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jest to postępowanie szczególne, podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy". W ocenie Sądu I. instancji organy obu instancji obliczyły okresy podlegające odliczeniu z naruszeniem art.35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego. 3. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art.233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art.106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") przez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy. Błędne jest stanowisko Sądu I.instancji, że okres zwłoki w wydaniu decyzji został obliczony z naruszeniem przepisu art.35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego. W postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2008 r. rzeczywiście błędnie wskazano, iż od biegu terminu określonego w art.35 ust.6 Prawa budowlanego odliczeniu podlegają okresy związane z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od dnia doręczenia pism, a nie od dnia wysłania pism. Jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż daty wysłania pism i daty ich doręczenia są tożsame. Na piśmie opatrzonym datą 30 sierpnia 2006 r. widnieje data wysłania 1 września 2006 r. i data odbioru 1 września 2008 r. a na piśmie opatrzonym datą 6 listopada 2006 r. widnieje data wysłania 14 listopada 2006 r. i data odbioru 14 listopada 2006 r. Jako początek biegu okresu podlegającego odliczeniu organ prawidłowo przyjął datę wystosowania tego pisma będącą również datą wysłania, a nie jak zarzuca WSA - dzień wpływu wniosku o uzgodnienie. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Olsztyński wnosząc o jej oddalenie wskazał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, ponieważ powołane w nim przepisy, tj. art.233 Kodeksu postępowania cywilnego w powiązaniu z art.106 § 5 P.p.s.a., nie miały zastosowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie. Art.106 § 5 P.p.s.a. zawiera co prawda odesłanie do procedury cywilnej w zakresie postępowania dowodowego, jednakże ma on zastosowanie wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art.106 § 3 P.p.s.a. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy ustalić innych niż przedstawione w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutu wskazanego przez skarżącego (art.183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art.106 § 5 P.p.s.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy. "Art. 106 § 3 P.p.s.a. umocowuje jedynie, i to w ograniczonym zakresie, do posłużenia się dowodem uzupełniającym z dokumentu, tzn. dokument, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzją. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., II OSK1353/08). Jeżeli Sąd I instancji nie przeprowadzał dodatkowego dowodu, to zarzut naruszenia przez ten Sąd art.106 §§ 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. jest całkowicie chybiony. (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 1747/09). W niniejszej sprawie Sąd I. instancji poprzestał na dokumentacji przedłożonej mu przez organ administracyjny waz ze skargą. Sąd nie poszerzył więc we własnym zakresie materiału dowodowego i dlatego nie mógł dopuścić się zarzucanego mu uchybienia. B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji nieprawidłowe ustalenie, że okres zwłoki w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę został obliczony z naruszeniem przepisu art.35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego. Interpretacja art.35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego zarówno w zaskarżonym wyroku Sądu I.instancji, jak i w skardze kasacyjnej są zbieżne i prawidłowe, tj. tak samo interpretują okresy podlegające odliczeniu od 157 dni dzielących wszczęcie postępowania od wydania decyzji kończącej to postępowanie. Wprawdzie decyzja organu II.instancji mówi o doręczeniu wniosku Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Olsztynie, jednakże jest to uchybienie, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna uznaje ten błąd organu administracyjnego wskazując jednak, że zarówno pierwszy wniosek Starosty z dnia 30 sierpnia 2006 r., jak i drugi wniosek z 6 listopada 2006 r. zostały w doręczone Konserwatorowi w dniach ich wysłania przez Starostę. C. Pomimo zbieżnej interpretacji – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia obu instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powodem było skoncentrowanie się przez Sąd I. instancji na błędzie organów administracyjnych w doborze użytej terminologii, z pominięciem jednak faktu, że ten błąd w tej akurat sprawie nie miał wpływu na końcowe rozstrzygnięcie, a to wskutek zbieżności daty wysłania i doręczenia pism Starosty adresowanych do Konserwatora. Sąd I. instancji prawidłowo więc wytknął organom administracyjnym błąd w interpretacji prawa materialnego (art.35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego), ale pominął fakt, że naruszenie to nie miało znaczenia w sprawie. Skoro organy administracyjne prawidłowo zastosowały prawo materialne (art.35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego), to nie było powodu dla uwzględnienia skargi z uzasadnieniem wskazującym na naruszenia tego przepisu w postanowieniach organów obu instancji. Karę należało wymierzyć i to wysokości ustalonej w postanowieniach organów obu instancji. Zaskarżone postanowienie było więc prawidłowe, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Należało więc skargę oddalić. Sąd I. instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art.151 P.p.s.a., gdyż organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które nie miało znaczenia dla końcowego wyniku w sprawie. To uchybienie było konsekwencją naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu wyroku zabrakło adekwatnie szczegółowej analizy zaskarżonego postanowienia. Sąd poprzestał na przedstawieniu wykładni, a zabrakło analizy dat wysłania i doręczenia, widocznych na obu pismach Starosty kierowanych do Konserwatora. Oznacza to również naruszenie art.113 § 1 P.p.s.a. poprzez niewystarczające przeanalizowanie akt sprawy przez co przy orzekaniu zostały pominięte szczegóły rozstrzygające dla sprawy. D. Sąd I.instancji nie dostrzegł kolejnego jeszcze błędu w zaskarżonym postanowieniu II.instancji a raczej oczywistej omyłki pisarskiej: "Wobec ustawowo ustalonej stawki 500 zł kary za jeden dzień zwłoki, łączny wymiar kary za [10 dni] zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy wynosi 10.000 zł". Kwota 10.000 zł pojawiła się w miejsce prawidłowo obliczonej kwoty 5.000 zł. Nie zmienia to jednak prawidłowości osnowy postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu I.instancji wymierzającego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji. Przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej są wyłącznie naruszenie przez Sąd I. instancji przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Mimo że najbardziej racjonalne byłoby rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny również skargi Starosty Olsztyńskiego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to jest to niemożliwe z uwagi na wyraźny zakaz zapisany w art.188 P.p.s.a. "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.).