II GSK 289/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1621/08 w sprawie ze skargi "A." P. H.-U.-P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1621/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowo - Produkcyjnego "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. (PHUP "A." Sp. z o.o), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, iż w dniu 8 czerwca 2006 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki Mercedes Benz o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez K. W. wykonującego przejazd w ramach linii regularnej S. – P. T. Podczas kontroli kierowca okazał prawo jazdy, zaświadczenie o zatrudnieniu w PHUP "A." Sp. z o.o., dowód rejestracyjny, wypis nr 4 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu osób, zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym wraz z rozkładem jazdy. W trakcie czynności kontrolnych przesłuchano w charakterze świadka kierowcę oraz młodszego inspektora R. K. W protokole kontroli nr [...] stwierdzono, iż w przedstawionym do kontroli rozkładzie jazdy punktem krańcowym jest przystanek przy ulicy R. w S., natomiast przejazd został zakończony na prośbę pasażera - młodszego inspektora R. K. na ulicy U. w S.. W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej jako u.t.d.) i l.p. 2.2. lit. 3 załącznika do tej ustawy nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, co stanowi naruszenie przepisów art. 18 ust. 1, ust. 2, art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 7, ust 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5, art. 20 ust. 1a, art. 20a, art. 22 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 u.t.d. W odwołaniu z dnia 6 listopada 2006 r. PHUP "A." Sp. z o.o zarzuciło Ł. Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego przewlekłość w postępowaniu, wydanie rozstrzygnięcia po terminie, wprowadzenie w błąd spółki i zmuszenie jej poprzez nałożenie kary pieniężnej w dniu [...] kwietnia 2006 r. nr decyzji [...] do zakończenia kursu na pętli przy ul. Ustronnej w S. W wyniku rozpoznania odwołania GITD decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy. W ocenie GITD organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych. Zdaniem GITD, kontrola dokonana wobec strony była przeprowadzona w sposób prawidłowy. Prawidłowość poczynionych przez organ I instancji ustaleń potwierdza protokół kontroli i protokół przesłuchania świadka - kierowcy oraz pismo Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z 26 września 2006 r. Wynika z niego, że strona złożyła projekt zmiany rozkładu jazdy uwzględniający ul. U., ale go wycofała. W wersji rozkładu jazdy na dzień kontroli przystanek przy ulicy U. nie figurował. Skargę na decyzję GITD z dnia [...] maja 2008 r. wniosło PHUP "A." sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Strona skarżąca podtrzymała w niej zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniosła nadto, iż przy ulicy U. jest pętla autobusowa. Zdaniem strony skarżącej inspektorzy mają trudności w zinterpretowaniu czy przy ulicy U. jest pętla, czy przystanek. Jeżeli jest to pętla to przewoźnik nie ma obowiązku jej zaznaczenia na rozkładzie jazdy, a może z niej korzystać. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Rozpoznawszy skargę WSA w W. uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając motywy swego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na treść art. 48 u.t.d., z którego wynika, iż inspekcja transportu drogowego została powołana do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego. Zadania inspekcji w zakresie kontroli, prawa i obowiązki inspektorów inspekcji drogowej określa rozdział 9 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji żaden jednak z przepisów ustawy nie przewiduje kontroli i oceny wydarzenia zainicjowanego przez inspektora kontroli, wręcz przez niego sprowokowanego. Sąd wskazał, iż kierujący pojazdem zakończył przejazd nie na przystanku wynikającym z rozkładu jazdy na prośbę pasażera, który okazał się inspektorem transportu drogowego. Zdaniem WSA inspektor ten dokonał prowokacji mającej za cel ukaranie skarżącego karą pieniężną. Dowodzi tego fakt oczekiwania inspektorów na przystanku przy ulicy U. Sąd I instancji zauważył, że świadkiem w sprawie był "pasażer" - młodszy inspektor R. K., który swoje przesłuchanie opatrzył imienną pieczątką. Ta pieczątka znajduje się także na przesłuchaniu kierowcy K. W. Oznacza to, że R. K. od momentu, kiedy wsiadł do autobusu był nieumundurowanym kontrolującym, mającym za cel sprowokowanie zaistniałego zdarzenia celem wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, mimo iż formalnie kontrola rozpoczęła się po zakończeniu jazdy na pętli autobusowej. W ocenie WSA w W. w ten sposób wypaczony został cel kontroli. Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, iż w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z [...] kwietnia 2006 r. Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą spółkę kary za zakończenie jazdy na ulicy R. zamiast U. Organ stwierdził w niej wykonywanie transportu drogowego z nieprzestrzeganiem przystanków jazdy. Wobec powyższego WSA uznał, iż na dzień kontroli, odnoszący się już do przedmiotowej sprawy - 8 czerwca 2006 r., strona skarżąca miała prawo być zdezorientowana, co do końcowego przystanku i zastosować się do prośby pasażera, nawet gdyby ten nie okazał się inspektorem inspekcji drogowej. Sąd I instancji wskazał nadto, iż w toku postępowania skarżący podnosił, że przystanek na ulicy U. stanowi pętlę autobusową, na którą może dojechać każdy autobus, niemający jej w rozkładzie jazdy jako przystanku. Ta kwestia nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu. Organ powołał się tylko na pismo Urzędu Marszałkowskiego w Ł. Zdaniem Sądu nie wyjaśnia ono jednak charakteru przystanku przy ulicy U. Skargę kasacyjną od wyrok WSA w W. z dnia 24 listopada 2009 r. wniósł GITD. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm prawem przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niezamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, pomimo uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż wytyczne Sądu I instancji są w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Na poparcie swego stanowiska kasator przywołał wyrok NSA z 24 października 2006 r., II FSK 1488/2005 oraz wyrok NSA z 13 września 2006 r., II FSK 1099/2005. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w treści zaskarżonego wyroku WSA w W. ogólnie wskazał przyczyny uchylenia decyzji oraz pominął wskazania co do dalszego toku postępowania, czym pozbawił organ wskazówek co do kierunku dalszego jego prowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne nie zastępują, ani też nie uzupełniają działania organów administracji publicznej, bowiem sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej w ten sposób, iż dokonują oceny zaskarżonych aktów w zakresie ich zgodności z prawem. Niewątpliwie zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jeżeli, z którejkolwiek ze wskazanych wyżej przyczyn ocena dokonywana przez sąd administracyjny okaże się negatywna, to wywołuje to skutek w postaci konieczności uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę powinno zawierać, między innymi wskazania co dalszego postępowania w sprawie, a ponadto, w razie potrzeby ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Tym samym jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę brak jest wskazań co do dalszego postępowania, to stanowi to o wadliwości zaskarżonego wyroku. Opisana wyżej wada nie może podlegać sanowaniu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyrok NSA z 9.09.2005 r. FSK 2033/04 niepublikowany, wyrok NSA z 13.09.2006 r. II FSK 1099/05 niepublikowany). Poza sporem winna pozostawać również i ta okoliczność, że wskazania co dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., winny zostać tak sformułowane, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zawarł w swym uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wskazał przyczyny, z powodu których uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również wskazał jakie okoliczne faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały przez organ administracji publicznej wyjaśnione ani ocenione. Waga i ranga okoliczności podlegających wyjaśnieniu przez organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku uchylającego wskazane wyżej decyzje administracyjne, winna być oceniana przy uwzględnieniu tych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie są bezsporne oraz z uwzględnieniem przesłanek określonych w przepisach art. 18 i art. 18b u.t.d. W tym miejscu należy podkreślić, że szczegółowe uregulowania dotyczące przewozu regularnego zostały zawarte w powołanej wyżej ustawie z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. Przypomnieć jednak należy, iż przepisy tej ustawy dotyczące zezwoleń na prowadzenie transportu regularnego osób zostały zmienione ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Zmiany weszły w życie 21 października 2005 r. Oznacza to, że w chwili kontroli, jak i w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy ustawy o transporcie drogowym zmienione przez w/w ustawę zmieniającą. Z treści tych przepisów wynika wprost, że rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia (art. 20 ust. 1a utd), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 utd), zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 2 pkt 3 utd). W związku z powyższym stwierdzić należy, że z treści powołanych przepisów wynika wprost, iż pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko tam może zabierać i wysadzać pasażerów. W rozpatrywanej sprawie koniecznym zatem staje się wyjaśnienie charakteru przystanku znajdującego się w S. przy ulicy U. oraz przyczyn, dla których kierowca kontrolowanego pojazdu dojechał w to miejsce, w sytuacji gdy bezsporne było, iż dojechał do ostatniego przystanku wyszczególnionego w rozkładzie jazdy, znajdującego się w S. przy ulicy R., na którym to przystanku wysiedli pasażerowie kontrolowanego pojazdu. Niewątpliwie bowiem przewoźnik, który wykonuje regularny przewóz osób, może skorzystać zgodnie z zasadami ruchu drogowego z miejsca przeznaczonego do zawracania pojazdów w celu rozpoczęcia wykonywania przewozu regularnego osób zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.