II OSK 652/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. –K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 658/08 w sprawie ze skargi S. W. –K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz S. W. –K. kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 658/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. W.-K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że - po rozpatrzeniu wniosku M. W. i D. W. - Prezydent Rybnika decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na parceli nr [...] w Rybniku-Wielopolu przy ul. [...]. W ocenie organu I instancji przedstawiony w projekcie sposób zagospodarowania parceli nr [...] jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. i nie narusza uzyskanych opinii i uzgodnień. W odwołaniu od powyższej decyzji S. W.-K. (właścicielka działki sąsiedniej nr [...]) zarzuciła naruszenie § 12 ust. 1 i § 271 pkt 1 w związku z art. 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała, że odległość projektowanego budynku od jej budynku mieszkalnego powinna wynosić co najmniej 12 m. Podniosła, że wprawdzie plan miejscowy przewiduje możliwość budowy w granicy działki, lecz w niniejszej sprawie nie uwzględniono jej interesu. Nadto w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji na terenie jej działki znajduje się szereg roślin o wieloletnim rodowodzie, które mogą być zniszczone lub uszkodzone w procesie budowlanym. Podniosła także, że działka inwestorów nie spełnia wymogów z § 13 ust. 3 pkt 6 lit. c planu miejscowego w zakresie minimalnej powierzchni. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że planowana budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika. Organ odwoławczy podał, że zapis § 23 ust. 3 pkt 6 lit. c uchwały nr [...] dotyczy nowo wydzielonych działek, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem działka nr [...] została wydzielona w 2003 r., czyli przed wejściem w życie planu miejscowego. Zdaniem organu usytuowanie budynku w granicy wymusza wymiar i kształt działki inwestorów, przez którą przebiega też napowietrzna sieć energetyczna 20 kV, co wymaga zachowania strefy ochronnej. Projektowany budynek spełnia warunki techniczne, w szczególności związane z ochroną p.poż., gdyż zaprojektowano ścianę zewnętrzną oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie organu, chybiony jest zarzut niemożliwości zabudowy północnej części działki nr [...], gdyż jest ona niezabudowana w całości, a jej powierzchnia pozwala na lokalizację budynku z zachowaniem warunków techniczno-budowlanych. Kwestię zaś wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej w procesie budowlanym reguluje przepis art. 47 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję S. W.-K. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i orzeczenie co do istoty przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, projektowana budowa narusza przepisy art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz §12 ust. 1, § 271 pkt 1 w zw. z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej skarżąca zarzuciła, że zachodzi niezgodność pomiędzy wykonanym i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przeprowadzonymi pomiarami długości granic a rzeczywistą realizacją inwestycji. Powołując się na wyrys i wypis z mapy zasadniczej dla działki nr [...], skarżąca zarzuciła, że w istocie długość działki inwestorów wynosi [...] m, a nie jak podano w zatwierdzonym projekcie budowlanym ok. [...]m. Stąd też nie jest możliwe zachowanie wymaganej odległości projektowanego budynku od drogi, wynikającej z art. 43 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i wynoszącej 6 m. Uczestnicy postępowania M. W. i D. W. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu w sprawie zostały spełnione wymogi w zakresie sytuowania obiektów, w tym wynikające z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Rybnika nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. opubl. Dz. Urzędowy Woj. Śl. nr 79, poz. 2145 z dnia 23 czerwca 2005 r.) oraz art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Sąd wskazał, że z zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2007 r. wynika, że działka nr [...] znajduje się w przeważającej części w terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej o symbolu JMNZ. W świetle § 23 ust. 3 pkt 6 lit. a i b uchwały, na terenach o symbolu MNZ, minimalne powierzchnie wydzielonych działek do zabudowy wolnostojącej wynoszą 700 m2 i istnieje możliwość lokalizacji budynków w granicy działek (z wyjątkiem granic przylegających do ulic publicznych) dla zabudowy wolnostojącej. Zastosowanie wymogu co do powierzchni nie jest jednak obligatoryjne w przypadku wydzieleń działek przed wejściem w życie planu (ust. 5). Sąd zaznaczył, że wprawdzie zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy obiekty budowlane winny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m do zewnętrznej krawędzi jezdni, lecz i w tym wypadku za zgodą zarządcy drogi może nastąpić usytuowanie obiektu w odległości mniejszej. W świetle art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 tej ustawy, wyrażenie takiej zgody powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Jedynie odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje sytuowanie budynków mieszkalnych bezpośrednio przy granicy, co wypełnia dyspozycję § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który to przepis stanowi lex specialis wobec § 12 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Odrębne wymagania nie wynikają też z treści § 271 ust. 1 rozporządzenia co do sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Wskazane tam odległości dotyczą bowiem zewnętrznych ścian budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy w niniejszej sprawie zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego z wymogami określonymi w § 235 cyt. rozporządzenia. W ocenie Sądu usytuowanie spornego budynku w granicy nie ma żadnego wpływu na możliwość zabudowy działki skarżącej nr 1949/141, gdyż działka ta ma nieregularny kształt i szerokość tej działki wyklucza możliwość zrealizowania jakiejkolwiek zabudowy na wysokości zaprojektowanego budynku. Z opisu i wypisu z mapy zasadniczej wynika, że działka ta ma szerokość ok. [...] m, zaś odległość od granicy działki nr [...] do budynku na działce nr [...] wynosi [...] m. Natomiast zabudowa możliwa jest w północnej części parceli nr [...], co pozostaje bez żadnego związku z usytuowaniem budynku inwestorów w granicy od strony zachodniej. Od strony północnej sporny obiekt zaprojektowano zaś w odległości [...] m od granicy bez otworów i w odległości [...] m od granicy tej części obiektu, na której zaprojektowano otwory okienne - przy ukośnym przebiegu granicy, czym spełniono wymogi z § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Odnośnie usytuowania obiektu względem drogi publicznej Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż w najbliższym punkcie obiekt zaprojektowano w odległości mniejszej niż 6 m, lecz kwestia ta zdaniem Sądu nie miała wpływu na wynik sprawy. Sąd podał, że w projekcie zagospodarowania terenu odległość tę określono jako [...] m, zaś zgodnie z wyrysem z mapy zasadniczej długość granicy działki nr [...] wynosi [...] m. W takim stanie odległość obiektu do granicy działki z ulicą [...] wynosi w najbliższym punkcie [...] m (budynek ma długość [...] m, zaś odległość do granicy północnej wynosi [...] m, co daje łącznie [...] m). Sąd stwierdził, że minimalna odległość 6 m nie została zachowana jedynie na pewnym odcinku. Co więcej przepis art. 42 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dopuszcza odstępstwo od określonych w ustawie odległości za zgodą zarządcy drogi. Tymczasem Prezydent Miasta Rybnik jako organ administracji architektoniczno-budowlanej jest równocześnie zarządcą drogi - ul. [...], co potwierdza decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację i uzgodnienia projektu zjazdu indywidualnego z drogi publicznej dla projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...], dołączona do projektu budowlanego. Udzielenie zgody na zmniejszenie odległości obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni nie następuje zaś decyzją administracyjną. Taka forma wymagana jest jedynie dla odmowy wyrażenia zgody przez zarządcę drogi. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przewiduje bowiem milczącą aprobatę zarządcy drogi. Sąd uznał, iż zbędne byłoby występowanie przez inwestorów z odrębnym wnioskiem (prośbą) o wyrażenie zgody na zbliżenie obiektu względem krawędzi jezdni, skoro Prezydent Rybnika pełni obie funkcje, a przedłożony projekt budowlany określał tę odległość. Zatem należy przyjąć, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tak usytuowanego obiektu, obejmowało zgodę organu na odstępstwo od wymogu z art. 43 ust. 1 ustawy. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany określał tę odległość jako około [...] m ( [...]m ). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. W. – K., reprezentowana przez radcę prawnego K. P. – G. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 43 ust. 2 w związku art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż inwestorzy nie mieli obowiązku wystąpienia do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbliżenie obiektu względem krawędzi jezdni; - art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zamierzenie budowlane pozostaje w zgodności z przepisami; - art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu poprawności i zgodności z przepisami prawa projektu budowlanego przedłożonego przez inwestorów; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności map, opisów i wyrysów oraz projektu budowlanego, z których treści wynikają rozbieżności i nieprawidłowości; - art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przez nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne S. W. – K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego" w Rybniku-Wielopolu przy ul. [...], na parceli nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że inwestorzy nie uzyskali wymaganej prawem zgody na odstępstwo od wymogów określonych w art. 43 ustawy o drogach publicznych, a nawet nie występowali z wnioskiem o taką zgodę. Skarżąca podniosła, że skoro inwestorzy nie złożyli wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo, to nie można mówić o wyrażeniu zgody przez właściwy organ, ani nawet o tym, że rozpoczął bieg 14 – dniowy termin z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych na wyrażenie takiej zgody. W takiej sytuacji inwestorzy, z uwagi na treść art. 32 ustawy - Prawo budowlane, nie mogli uzyskać pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej niezrozumiałe jest oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy zostały wykazane niezgodności pomiędzy treścią projektu a rzeczywistym stanem rzeczy. Skoro zatem projekt budowlany jest wadliwy, to nie można podzielić stanowiska Sądu, że zamierzenie budowlane odpowiada przepisom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. Po pierwsze, podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 43 ust. 2 w związku art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych - art. 43 ust. 2 ustawy. Z mocy art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w takim przypadku stosuje się odpowiednio przepis art. 38 ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie stanowi, iż wyrażenie zgody przez zarządcę drogi powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa zaś wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Taka konstrukcja przepisu wiąże się z koniecznością dochowania określonych wymogów zarówno przez inwestora jak i zarządca drogi. Z woli ustawodawcy "milczenie" organu powoduje określone konsekwencje prawne. Jednak, aby "milczeniu" zarządcy drogi można było przypisać skutek prawny określony w przepisie art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tj. uznać, że zarządca drogi wyraził zgodę na odstępstwo na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej w odległości mniejszej niż 6 m, to muszą zostać spełnione wymogi nałożone przepisem ustawy. A mianowicie, inwestor musi złożyć wniosek do zarządcy drogi, w którym sprecyzuje zakres odstępstwa o jakie się ubiega, a więc wyraźnie wskaże w jakiej odległości od drogi zamierza usytuować obiekt budowlany. Zarządca drogi, aby podjąć decyzję, czy wyrazi zgodę na wnioskowane odstępstwo, czy też odmówi takiej zgody ( w drodze decyzji administracyjnej ) musi dysponować jednoznacznymi danymi w zakresie wnioskowanego odstępstwa. Skoro niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę uznaje za wyrażenie zgody, to jest oczywiste, że wniosek taki inwestor musi złożyć, jeśli zamierza usytuować obiekt budowlany w odległości mniejszej od drogi niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Warunkiem koniecznym do uznania, że inwestor ubiega się o zgodę na odstępstwo jest złożenie stosownego wniosku do zarządcy drogi. Złożenie wniosku jest też niezbędnym warunkiem rozpoczęcia biegu 14- dniowego terminu, o którym mowa w art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można bowiem uznać, że zarządca drogi przez "milczenie" trwające 14 dni wyraził zgodę na planowane przez inwestora odstępstwo, jeśli inwestor nie wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody. A zatem, inwestora, który zamierza usytuować obiekt budowlany w odległości mniejszej od drogi niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) obciąża obowiązek złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo. Wniosku, o jakim mowa w art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie zastępuje wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożony do organu architektoniczno - budowlanego. Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów przyjmując, że inwestorzy nie mieli obowiązku wystąpienia do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbliżenie obiektu względem krawędzi jezdni. U podstaw błędnej wykładni legł brak rozróżnienia przez Sąd pierwszej instancji zarządcy drogi od organu architektoniczno -budowlanego i zakresu ich kompetencji oraz niedostrzeżenie odrębności postępowania toczącego się przed organem architektoniczno - budowlanym i zarządcą drogi. Zarządcami dróg dla dróg gminnych są wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji ( z zastrzeżeniem art. 82 ust. 3 i 4 ) jest starosta - art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006, Nr 156, poz.1118 ze zm.). W miastach na prawach powiatu zadania, które ustawodawca powierzył staroście wykonuje prezydent miasta - art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm. ). Z faktu jednak, iż w określonych sytuacjach prezydent miasta wykonuje zadania organu architektoniczno - budowlanego i jednocześnie jest zarządcą drogi gminnej nie można wywodzić wniosku o połączeniu postępowania przed organem architektoniczno -budowlanym z postępowaniem przed zarządcą drogi. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej wiąże się z zarzutem naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Uzyskanie wskazanych w powołanym przepisie pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów należy rozpatrywać w kategorii obowiązków inwestora. Czynności podejmowane na podstawie powyższego przepisu mogą być podejmowane również w formie decyzji administracyjnych. W art. 32 ust. 1 pkt 2 nawiązano do przepisów szczególnych, przez które należy rozumieć przepisy inne niż Prawo budowlane, w tym m.in. ustawę z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonywał wykładni tego przepisu, lecz jedynie przytoczył jego treść. Jak stanowi przepis art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 4 ustawy - Prawo budowlane to nie mógł dopuścić się naruszenia prawa materialnego w formie błędnej wykładni. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, iż uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2. Przepis art. 141 § 1 p.p.s.a., określający termin sporządzenia uzasadnienia wyroku, nie może stanowić podstawy kasacyjnej do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd. Jeśli strona zamierzała postawić zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, to winna oprzeć zarzut na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest władny poprawiać zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., podkreślić należy, iż strona nie uzasadniła postawionych zarzutów kasacyjnych i nie wskazała w czym miałoby wyrażać się naruszenie tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W skardze kasacyjnej nie określono także w jakiej formie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. czy naruszenie prawa polega na jego błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. Strona nie uzasadniła również, aby zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - jak wymaga tego przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe odniesienie się do tak postawionych zarzutów. Zważywszy zaś na wnioski zawarte w petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, a także i sądy pierwszej instancji, nie mogą zastępować organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. To oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania co do istoty sprawy administracyjnej. A zatem, Naczelny Sąd Administracyjny - wbrew żądaniom skargi kasacyjnej - nie mógł orzec "co do istoty sprawy przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji...". Zgłoszenie takich wniosków kasacyjnych nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.