IV SA/Gl 732/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw mieszkaniowych oddala skargę. Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), uchwałą z dnia [...] nr [...], dokonała zamiany uchwały własnej Nr [...] z dnia [...] w sprawie wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy P., poprzez zmianę treści załącznika nr 1 do tej uchwały stanowiącego wykaz lokali socjalnych. Pismem z dnia [...] Rada Miejska w P. została powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...). Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższej uchwały z powodu jej niezgodności z prawem, wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jako podstawę prawną aktu organ nadzoru wskazał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody, w przypadku gospodarowania lokalami, wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zastosowanie znajduje przepis art. 11 ust, 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), kształtujący ogólną zasadę, w myśl której z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, gospodarowanie nieruchomościami należy do organu wykonawczego. Właściwości organu stanowiącego gminę do podjęcia czynności wydzielania lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, nie można bowiem wywieść ani z art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), ani z art. 18 ust. 2 pkt 15, bądź art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu, skoro ustawodawca nie zastrzegł czynności wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy do właściwości organu stanowiącego, to rada nie jest upoważniona do działania w tej sprawie. Tym samym uchwała nr [...] została podjęta bez podstawy prawnej. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 307/08. Odpis rozstrzygnięcia nadzorczego doręczono Radzie Miasta P. w dniu [...]. W dniu [...] Gmina P., w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, w której zarzuciła organowi nadzoru naruszenie: - art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej przedmiotowej uchwały; - art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że organem właściwym do wydzielenia lokali socjalnych z mieszkaniowego zasobu gminy jest organ wykonawczy gminy, - art. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że ta sama czynność, jaką jest wydzielenie lokali socjalnych oraz lokali do wynajęcia na czas trwania stosunku pracy należeć może do kompetencji dwóch różnych organów gminy. Na tej podstawie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż ustawa o ochronie praw lokatorów określa zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a tym samym zgodnie z zasadami techniki prawodawczej wyczerpująco reguluje problematykę spraw dotyczących tego zasobu. Ustalenie, do właściwości którego organu gminy należy wydzielenie lokali socjalnych powinno nastąpić na podstawie tej ustawy. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r. WSA w Gliwicach, zgodnie z którym w przypadkach gdy ustawa o ochronie prawa lokatorów stanowi ogólnie o działaniach gminy, zawsze chodzi o kompetencje organu wykonawczego. Zdaniem skarżącej zasada ta wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym stanowi art. 11 tej ustawy, tymczasem w ustawie o ochronie praw lokatorów nie ma takiego uregulowania. Poza tym skoro rada decyduje o wydzieleniu z mieszkaniowego zasobu gminy lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy to nie ma żadnego uzasadnienia do przyjęcia, aby w przypadku tej samej czynności dotyczącej lokali socjalnych, a zatem różniącej się jedynie przeznaczeniem lokali, uprawniony był organ wykonawczy. Ponadto, jak twierdzi skarżąca, jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd mieniem, a zatem organem właściwym do podejmowania tych decyzji powinna być rada. W ocenie skarżącej przyjęcie, że ta sama czynność może stanowić kompetencję dwóch różnych organów gminy narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego prawa. Wreszcie podkreślono, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma też zastosowania w sprawie, jako że lokale nie są nieruchomościami w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy i art. 46 kc. Ponadto organ nadzoru nie uwzględnił zróżnicowania struktury własnościowej mieszkaniowego zasobu gminy, wynikającej z definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl tych przepisów, mieszkaniowy zasób gminy tworzą także lokale w budynkach będących w samoistnym posiadaniu, jak również zarządzane przez gminę, gdy nie jest znany właściciel nieruchomości lub nie ustalono jego miejsca pobytu. Zatem gospodarowanie budynkami, które nie stanowią własności gminy, przekracza uprawnienia organu wykonawczego, wynikające z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podkreślił, że ustawa o ochronie praw lokatorów wprost stanowi, które czynności wynikające z jej uregulowań należą do kompetencji rady gminy, co oznacza, że dla pozostałych czynności wynikających z tej ustawy właściwym jest organ wykonawczy gminy. Powołując się na treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2008 r. wskazał, że o ile lokale nie stanowią przedmiotu odrębnej własności, są częścią składową nieruchomości i dzielą jej byt prawny, zatem o ile organ wykonawczy gospodaruje nieruchomościami, to dotyczy to również jej części składowych. Ponadto niezależnie od tytułu prawnego (własność, posiadanie) gospodarowanie tym mieniem należy zawsze do organu wykonawczego gminy, natomiast do rady gminy tylko w przypadkach taksatywnie wymienionych w ustawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się na twierdzeniu, że do dokonania czynności, o której mowa w art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, właściwy jest organ wykonawczy gminy. Przepis ten stanowi, że z mieszkaniowego zasobu gmina wydziela części lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że to gmina, a nie któryś z jej organów dokonuje określonej w nim czynności. Natomiast gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest zatem jak przebiega ten podział. W pierwszym rzędzie odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać na gruncie ustawy o ochronie praw lokatorów, jako aktu normatywnego o charakterze szczególnym w omawianej materii. Tymczasem ustawa ta nie zawiera przepisu, który ogólnie wskazywałby właściwość określonego organu mającego realizować zadania w niej określone należące do gminy. Z drugiej jednak strony, gdy wymagane jest działanie rady gminy ustawa wyraźnie to przewiduje (art. 20 ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które oczywiście nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale tworzą pewne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Konstytucyjna norma z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP doprecyzowana jest w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi organem stanowiącym w gminie jest rada gminy, a wójt jest organem wykonawczym. Ustawa o samorządzie gminnym ustanawia w art. 18 ust. 1 zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, jednakowoż z zasady tej wynika zakaz wkraczania organu stanowiącego w kompetencje organu wykonawczego. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Oznacza to, że wyłączna kompetencja do gospodarowania mieniem komunalnym, w tym mieszkaniem komunalnym, przysługuje organowi wykonawczemu gminy, chyba że ustawy szczególne przyznają uprawnienia radzie gminy, jak to ustawodawca przewidział w art. 20 ust. 3, art. 21 ust. ustawy o ochronie praw lokatorów. W zakresie wydzielenia z mieszkaniowego zasobu części lokali z przeznaczeniem na wynajem jako lokale socjalne nie można więc domniemywać właściwości rady gminy. W przypadkach, gdy ustawa ta stanowi ogólnie o działaniach gminy chodzi więc o kompetencje organu wykonawczego. Nie zmienia postaci rzeczy struktura własnościowa tego zasobu (art. 2 ust. 1 pkt 10 tej ustawy). Gdyby podzielić stanowisko strony skarżącej, iż gospodarowanie budynkami, które nie stanowią własności gminy, przekracza uprawnienia organu wykonawczego, wynikające art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należałoby przyjąć, iż prawo wypowiedzenia najmu lokalu socjalnego przysługuje radzie gminy. Wszak art. 25 ustawy o ochronie praw lokatorów, zamieszczony również w Rozdziale 4 - Lokale socjalne, stanowi o uprawnieniu gminy - analogicznie jak przepis art. 22 ustawy nakłada obowiązek na gminę. O ile zatem ustawodawca upoważnił jedynie radę gminy do wydzielenia w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy oraz do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali, to w innych sprawach zastosowanie znajduje reguła z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjątki od tej reguły wprowadza też art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, co jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dotyczy niniejszej sprawy. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut, że ta sama czynność polegająca na wydzieleniu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy a jedynie dotycząca innego przeznaczenia tych lokali (wynajem na czas trwania stosunku pracy oraz jako lokale socjalne) należąca do kompetencji dwóch różnych organów gminy narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Ponadto, w ocenie Sądu, nie byłoby pozbawione podstaw twierdzenie, że to właśnie charakter przeznaczenia lokali zadecydował o podziale kompetencji pomiędzy organy gminy, a tym samym o przyznaniu uprawnienia radzie do wydzielenia lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Natomiast powołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie stanowi o działaniu w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, podczas gdy art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów nie stanowi o właściwości rady gminy. Domniemanie działania rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyłącza nie tylko przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, lecz podobne unormowanie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. Na kompetencje organu wykonawczego w sprawach z zakresie gospodarki nieruchomościami wskazuje bowiem przepis art. 11 tej ustawy, przy czym przepis ten stosuje się także do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a tej ustawy). Jak wyjaśniono w literaturze, chodzi w tym wypadku o działania w sprawach nieruchomości, które nie stanowią własności tych jednostek, jeżeli czynności w sferze prawa materialnego bądź w sferze postępowania sądowego podejmowane są w interesie lub na rzecz tych podmiotów (vide; Ustawa o gospodarce nieruchomościami, komentarz G.Bieniek, S.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk, Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005, str. 69). Zatem gminnym zasobem nieruchomości zgodnie z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przykładowe wyliczenie czynności zawiera ust. 2 tego przepisu. Chodzi generalnie o podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych. Wreszcie, lokale o ile nie stanowią przedmiotu odrębnej własności, są częścią składową nieruchomości i dzielą jej byt prawny. O ile zatem organ wykonawczy gospodaruje nieruchomościami, to dotyczy to jej części składowych. Definicja gminnego zasobu nieruchomości nawiązuje co prawda do stanu prawnego, lecz równocześnie przepis art. 11 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerza kompetencje organu wykonawczego. Z kolei pojęcie mienia komunalnego, zawarte w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, rozszerza katalog praw na inne prawa majątkowe. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa zaś jej organ wykonawczy (art. 46 ust. 1 ustawy). Stąd też odmienne reguły nie mogą rządzić mieszkaniowym zasobem gminy. Wszak literalnie przepis art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o lokalach stanowiących własność gminy albo gminnych osób prawnych, a także lokalach pozostających w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Tymczasem jest oczywiste, że nie chodzi o lokale stanowiące odrębny przedmiot własności, lecz także znajdujące się w budynkach jako ich części składowe. Niezależnie od tytułu prawnego (własność, posiadanie), gospodarowanie tym mieniem należy do tego samego organu gminy, a więc rady w wypadkach taksatywnie wymienionych w ustawach, zaś do organu wykonawczego we wszystkich sprawach, które nie zostały zastrzeżone do rady. W konsekwencji, skoro przepis art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów nie przewiduje właściwości rady gminy, wydzielenie z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych jako podpadające pod czynności gospodarowania mieniem, należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. Wskazane wyżej aspekty zostały identycznie ocenione w wyroku tut. Sądu z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 307/08, który zapadł w podobnej sprawie i na którego stanowisku, podzielonym przez Sąd w niniejszym składzie, oparto motywy obecnego wyroku. Ponadto podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 540/06, publik. Dz. Urz. Dolno. 2007/140/1841). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżony akt Wojewody nie narusza prawa i w tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).