I OSK 1601/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 448/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacencka postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo, 2. rozprawę odroczyć, 3.przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy 3 letni termin o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.), jest zachowany, gdy przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji czy organu II instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Przedstawione powyżej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w przedstawionym, następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie przepisów art. 145, 146 i 148 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a także powołanych w decyzji przepisów Ordynacji podatkowej Wójt Gminy Doruchów ustalił z urzędu Z. i R. W. opłatę adiacencką w wysokości 1065,50 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości położonej w D. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr [...], będącego następstwem stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Wzrost wartości nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. M. na kwotę 2131 zł a stawkę opłaty adiacenckiej na 50% tej kwoty zgodnie z uchwałą Rady Gminy Doruchów nr XXXVIII/183/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i R. W. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją z dnia [...] dziernika 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z akt sprawy wynika, iż kanalizacja sanitarna z przykanalikami oraz kanalizacja ściekowa z niezbędnymi urządzeniami została ukończona na ulicy Z. w D. do 15 lipca 2003 r. i w tym dniu nastąpił jej końcowy odbiór i przekazanie do eksploatacji. Trzyletni termin do wymierzenia opłaty adiacenckiej należy liczyć, zdaniem SKO, od tej daty i upływał on z dniem 15 lipca 2006 r. Organ stwierdził, iż termin do wniesienia tej opłaty będzie zachowany pod warunkiem, gdy do wskazanej daty zostanie wymierzona ostateczna decyzja, a więc taka, od której nie służy odwołanie w toku instancji. Decyzja Wójta Gminy ustalająca odwołującym się opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] lipca 2006 r. i doręczona stronom w dniu 12 lipca 2006 r. Wobec złożenia przez małżonków W. odwołania nie stała się ona jednak decyzją ostateczną do dnia 15 lipca 2006 r. i w tej sytuacji jej wymierzenie po tej dacie było już niemożliwe. Z tego względu organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przez ten organ postępowanie. Skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Rejonowy w Ostrzeszowie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. skargę tę oddalił. Sąd w pełni podzielił zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej zostanie wydana ostateczna decyzja o wymierzeniu takiej opłaty. Z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że we wskazanym terminie została wprawdzie wydana decyzja organu I instancji, lecz nie stała się ona decyzją ostateczną, gdyż w ustawowym terminie, w dniu 24 lipca 2006 r. strona wniosła od niej odwołanie. Organ odwoławczy miał obowiązek fakt ten uwzględnić a wydana przez ten organ decyzja nie naruszyła prawa, w szczególności art. 183 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęta wyżej wykładnia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest utrwalona w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie i powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 738/00; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA/Po 779/00; z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 589/00 i inne, a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji – Zielona Góra 2000, str. 212. Wymieniony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną Prokurator Okręgowy w Kaliszu. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wadliwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy termin ten określa końcową datę, w której decyzja taka może być wydana przez organ I instancji. Skarżący zarzucił nadto obrazę art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, skutkiem czego było pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając postawiony zarzut obrazy prawa materialnego skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000 r. (sygn. I SA 1684/99, Lex 55738), z dnia 17 września 2003 r. (sygn. I SA 3451/01, Lex 149463), z dnia 13 grudnia 2001 r. (I SA 1278, Lex 80650), z dnia 14 czerwca 2000 r. (sygn. SA/Bk 1701/99, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 135) a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457. Stwierdził też, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu prowadziłaby do faktycznego skrócenia ustawowego terminu 3 lat i do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z tego środka procesowego. Rozpoznając wymienioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie wyłoniło się przedstawione na wstępie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Przede wszystkim istnieje wątpliwość co do końca terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aspekcie możliwości wydania w tym terminie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W kwestii tej w dalszym ciągu istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym. I tak – oprócz wymienionych wyżej wyroków – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1023/05 uznał, iż termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa materialnego, co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną. Stanowisko to jest sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. II SA/Gd 161/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 68), Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. I OSK 1328/07 i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. I SA/Wa 146/07 (Lex nr 339995). W wyrokach tych wyrażono pogląd, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie ogłoszona lub doręczona decyzja organu I instancji w tym przedmiocie. Wydaje się, że ostatnio prezentowany pogląd jest uzasadniony. Oprócz podniesionych argumentów w wyrokach prezentujących ten pogląd przemawia za nim zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492). W pierwotnym brzmieniu omawiany przepis posługiwał się terminem "ustalenie opłaty adiacenckiej". Na skutek jego zmiany obecnie brzmi on: "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od ..." Mając na względzie tę zmianę autorzy Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka zmienili wcześniejsze stanowisko i obecnie uznają, iż "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia jest skuteczne ... także wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" (wydanie LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457). Dla rozstrzygnięcia powstałego w sprawie problemu prawnego konieczne jest też wyjaśnienie czy przed upływem trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być wydana czy też doręczona stronie. Zarówno bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie zarysowały się dwa możliwe sposoby interpretowania pojęcia "wydanie decyzji". W świetle pierwszego z nich, odwołującego się do elementów składowych decyzji i opartego na regułach wykładni literalnej, pojęcie to ogranicza się do sporządzenia decyzji zawierającej wszystkie konieczne elementy przez właściwy organ. Takie znaczenie nadała temu pojęciu uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2007 r. (sygn. I FPS 5/07, publ. w ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 22) wydana w związku z wykładnią przepisu art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. Przykładem odmiennej wykładni tego pojęcia są uchwały składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/2000 (publ. ONSA 2001, nr 2, poz. 56) i z dnia 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08. Dokonując systemowej i celowościowej wykładni oraz uwzględniając charakter wydawanej decyzji i okoliczności, że wiąże ona stronę dopiero z dniem jej ogłoszenia lub doręczenia Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie i jest to warunek wywarcia przez nią skutków prawnych dopiero od tego faktu. Usunięcie wykazanych wyżej rozbieżności w orzecznictwie i udzielenie odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie jest warunkiem rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak na wstępie.