I OSK 814/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1361/08 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) zasądzić od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz E. G. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy, stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem M. G., S. P., A. S. P. i R. H. W. G. z dnia [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy Al. [...] (dawniej [...]) do czasu zakończenia wznowionego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie postępowania z wniosku [...] "[...]" Sp. z o.o. o uchylenie ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin Warszawy z dnia [...] czerwca 1993 r. o stwierdzeniu nabycia przez [...] "[...]" z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Związku Dzielnic Gmin Warszawy, położonego w Warszawie przy Al. [...]. Po rozpoznaniu zażaleń A. G., E. G., J. T. oraz S. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż nie jest zasadne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie nie występuje bowiem zagadnienie wstępne, polegające na konieczności rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności o uprawnieniach [...] "[...]" Sp. z o.o. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości, wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa podniosło zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4, art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 2 i 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o odrzucenie skargi, wskazując, iż skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż postępowanie przed organami obu instancji toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej, bowiem uczestniczka postępowania H. P. zmarła w dniu [...] lipca 2005 r. Wobec powyższego Sąd I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia: - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie istnienia legitymacji skargowej po stronie Miasta Stołecznego Warszawa; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniesiona skarga winna ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu, wskazał, iż Prezydent m. st. Warszawy jako organ administracji I instancji, prowadzący postępowanie w sprawie, nie miał legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na zasadzie art. 189 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została ona oparta na zarzucie naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Miasto Stołeczne Warszawa w rozpoznawanej sprawie posiada legitymację skargową w postępowaniu przed sądem administracyjnym i rozpoznanie skargi złożonej przez Prezydenta m. st. Warszawy, mimo że podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie, jako że Sąd I instancji w istocie błędnie przyjął do rozpoznania skargę złożoną przez Miasto Stołeczne Warszawa. W rozpoznawanej sprawie, skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa, działające przez Prezydenta m. st. Warszawy, który jako organ I instancji wydał postanowienie w sprawie. Tym samym nie ulega wątpliwości, że podmiot ten nie występował w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, lecz organu administracji publicznej, wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Należy zauważyć, że status jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może mieć dwojaki charakter. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. o sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) jednostka samorządu terytorialnego, posiadając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), osobowość prawną, może być stroną postępowania administracyjnego, jeśli wynika to z przepisu prawa. Wówczas organy ją reprezentujące mogą bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania. Do organów tych w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym należy wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ustawa może jednak wyznaczyć organom jednostek samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej. Wójt (burmistrz, prezydent), w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniony jest wówczas do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Powierzenie organom jednostek samorządu terytorialnego władztwa administracyjnego wywołuje daleko idące skutki. Przyznanie właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej prowadzi bowiem do ograniczenia uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Po pierwsze, wyłącza możliwość reprezentowania przez organy interesu prawnego jednostki, rozumianego jako interes osoby prawnej. Po wtóre, wyklucza prawo dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. W konsekwencji w judykaturze oraz piśmiennictwie dominuje stanowisko, że jednostce samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję (postanowienie) w sprawie w pierwszej instancji, nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na orzeczenie wydane przez organ odwoławczy do sądu administracyjnego (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 1551/09). Warto jednocześnie podkreślić, iż powyższe poglądy znalazły aprobatę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Otóż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. o sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) uznał, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję administracyjną jest zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP, zaś art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów jest zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy, działając jako organ wykonawczy Miasta Stołecznego Warszawy, był właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy Al. [...] (dawniej [...]). W tej sytuacji Miasto Stołeczne Warszawa nie miało legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Reasumując należy zatem stwierdzić, iż przyjmując do rozpoznania skargę niedopuszczalną, tj. wniesioną przez Miasto Stołeczne Warszawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co musiało wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Abstrahując od powyższego, należy zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji rozstrzygając sprawę błędnie przedstawił stanowisko procesowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, podnosząc argumenty świadczące o niedopuszczalności skargi Miasta Stołecznego Warszawy. Tymczasem Sąd I instancji podał, iż Kolegium wniosło o oddalenie skargi i pominął milczeniem wywody i argumenty podniesione w sprawie przez ten organ. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 postanowienia.