II SA/Kr 981/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...]2001 r. znak: [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 oraz art. 48 i 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał W.P. - właścicielowi budynku przy ul.[...] wykonać rozbiórkę zabudowy schodów zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...] tj. osłonowych ścian oraz zadaszenia z blachy falistej wykonanego nad nimi. W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu o wizję lokalną przeprowadzoną w dniu [...]2000 r. ustalono, że W.P. przebudował w [...] 1998 r. wejście do budynku mieszalnego położonego w Z. przy ul. [...]. Przebudowa polegała na zabudowaniu zewnętrznych schodów wejściowych ścianami osłonowymi, wykonanymi z drewnianych ram wraz z drzwiami, oraz ułożeniu na żelbetowej płycie balkonowej znajdującej się nad w/w schodami płyt z blachy ocynkowej do wysokości okapu budynku. Zakres i charakter robót budowlanych wymagał uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę. Wykonana przebudowa wpływa na zmianę wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy i spowodowała zmianę układu funkcjonalnego części obiektu tj. zlikwidowano balkon oraz wykonano dodatkowe pomieszczenie przez wydzielenie ścianami przestrzeni w rejonie schodów zewnętrznych. Dobudowane elementy nie są trwale połączone z istniejącym budynkiem, lecz stanowią tylko wypełnienie istniejących przestrzeni ze zmianą sposobu ich funkcjonowania. Organ wskazał na art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. podkreślając, że przedmiotowe roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Od decyzji tej odwołanie wniósł W.P. podnosząc, że wejście do budynku było powodem utraty ciepła. Spadający śnieg i lód z dachu na balkon-daszek, powodował uszkodzenia płyty, niszcząc konstrukcję żelbetowa, balustradę, obróbki blacharskie, izolację i zagrażał życiu osób korzystających z dojścia do budynku. Po kolejnym remoncie wyżej wymienionych elementów, odwołujący osłonił przestrzeń od płyty balkonu daszku pod okap dachu. Na istniejącym murku kamiennym przy schodach między istniejącą ścianką boczną (osłonową) a rurą usztywniająca w narożu i ścianą budynku, zamocował drewniane ramy wypełnione płytkami poliwęglowymi o grubości [...] mm z drzwiami zewnętrznymi. Osłona schodów jest wypełnieniem istniejących wcześniej przestrzeni. W odwołaniu inwestor zwrócił się z o zalegalizowanie modernizacji osłony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie przedstawił przebieg postępowania w sprawie (dwukrotnie uchylano decyzje organów odwoławczych) wskazując, że najpierw decyzją WINB w K. z dnia [...] 2002r., znak: [...] decyzja l instancji została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2006r, sygn. akt II SA/Kr 1367/02 uchylił zaskarżoną decyzję WINB. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 915/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W.P., od w/w wyroku WSA w Krakowie. Po wydaniu przez WINB w K. decyzji w dniu [...] 2002r., znak [...] PINB w Z. wydał w dniu [...] 2002r. postanowienie znak: [...] którym nałożył na inwestora W.P. obowiązek przedłożenia: 1) dokumentacji inwentaryzacji zabudowy schodów jw. -architektoniczne - budowlanej, 2) opinii konstrukcyjnej wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, 3) projektu zmian i przeróbek (w przypadku koniecznym) w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w terminie do [...] sierpnia 2002r. Dnia [...] czerwca 2002r. za pismem W.P. wpłynęły cyt: "2 egz. dokumentacji inwentaryzacyjnej zabudowy schodów zewnętrznych budynku mieszkalnego'" (k-[...] akt organu l instancji). Wobec powyższego PINB w Z. wydał w dniu [...] września 2002r. decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie nałożył na inwestora W.P. obowiązku wykonania określonych czynności przy zabudowie schodów zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] - w celu doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W wyniku postępowania odwoławczego WINB w K. decyzją z dnia [...] 2003r., znak: [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2006r., sygn. akt II SA/Kr 1434/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania decyzji przez organ l instancji obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1994r., która w art. 3 pkt 6 definiowała pojęcie budowy jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Zatem właściwym wówczas trybem w niniejszej sprawie był tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednakże nowelą ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003r. nastąpiła zmiana definicji pojęcia przebudowy, która od dnia 11 lipca 2003r. traktowana jest jako roboty budowlane, a nie budowa, a co za tym idzie właściwym w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego samowolnie wykonanej przebudowy jest tryb art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 nr 163, póz. 1364) zmieniającej ustawę z dniem 26 września 2005r. dodał art. 3 pkt 7a do ustawy Prawo budowlane wprowadzając pojęcie przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające - materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Przede wszystkim inwestor W.P. oświadczył w dniu [...] 2000r. do protokołu oględzin, iż przed przystąpieniem do robót budowlanych dokonał stosownego zgłoszenia do Wydziału Architektury Urzędu Miasta Z. (k-[...] akt organu l instancji). Organ l instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. o potwierdzenie powyższego faktu. Z akt sprawy wynika, iż do dnia wydania skarżonej decyzji nie wpłynęła odpowiedź ze Starostwa Powiatowego w Z. . Zatem niezrozumiałym jest na jakiej podstawie PINB w Z. ustalił, iż zabudowa schodów zewnętrznych nastąpiła samowolnie. Ponadto występują braki w materiale dowodowym w zakresie ustaleń organu l instancji, jaki był stan pierwotny budynku przy ul. [...], na czym polegały i kiedy zostały dokładnie wykonane roboty budowlane prowadzące do powstania wiatrołapu (poprzez zabudowę balkonu i schodów) oraz jakie wymiary ma powstała zabudowa do istniejącej wcześniej uniemożliwiają odniesienie się organu odwoławczego do zakwalifikowania powyższych robót budowlanych jako przebudowy i zastosowanego trybu postępowania. Nadto w aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na prawidłowość ustalenia przez PINB w Z. kręgu stron postępowania oraz naruszono art. 10 k.p.a. (zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu). W aktach sprawy brak jest zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Zdaniem organu odwoławczego przywołana w zawiadomieniu PINB z dnia [...]2001 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania możliwość zapoznania się cyt: "z zebranymi w sprawie dokumentami (k-[...] akt organu l instancji) nie jest wystarczająca, ponieważ czym innym jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyrażające się w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy zalecił zatem, aby przy ponownym badaniu sprawy organ l instancji zastosował uwagi w zakresie zachowania przepisów proceduralnych oraz ustalił czy roboty budowlane wykonane były samowolnie czy w oparciu o zgłoszenie do właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej, jak również określił ich charakter (przebudowa bądź rozbudowa), co będzie przesądzało o zastosowaniu właściwego trybu postępowania (art. 48 lub 51 ustawy Prawo budowlane). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła I.M. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa, ponieważ organ zastosował przepisy obowiązujące w chwili orzekania i tranie orzekł rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji l instancji i nie powinien stosować przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego.. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy został w postępowaniu przed organem l instancji zebrany w sposób prawidłowy, m.in. bezsporne jest, że inwestor przebudował wejście do swojego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto wskazywane w zaskarżonej decyzji uchybienia nie mają charakteru rażącego naruszenia przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienia postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a. , skargę oddala Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2008 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] 2001 r., nie narusza prawa. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy uchylił wadliwą decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej zabudowy schodów zewnętrznych, przyjmując iż organ l instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające naruszając przepisy postępowania art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną organu odwoławczego, który uznał, że materiał dowodowy zgromadzony przez organu l instancji jest niepełny i wymaga uzupełnienia. W szczególności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie wskazał na podstawie jakich dowodów przyjął, że przedmiotowa zabudowa nastąpiła samowolnie, nie wyjaśniając jednocześnie kwestii oświadczenia inwestora W.P. iż przed przystąpieniem do robót budowlanych dokonał on stosownego zgłoszenia (protokół oględzin z dnia [...] 2000r. k-[...] akt organu l instancji). Z akt sprawy wynika, iż organ l instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. o potwierdzenie czy stosowne zgłoszenie miało miejsce i pomimo braku odpowiedzi ze strony Starostwa organ l instancji przyjął, iż przedmiotowa zabudowa nastąpiła samowolnie. Organ l instancji istotnie nie ustalił też jaki był stan pierwotny budynku inwestora przy ul. [...] w Z. , jaki charakter miały roboty budowlane prowadzące do powstania wiatrołapu (poprzez zabudowę balkonu i schodów), jakie parametry ma powstała obecnie zabudowa w stosunku do istniejącej wcześniej oraz także w zakresie kiedy zmiany te zostały dokonane. Dopiero po dokonaniu ustalenia przez organ l instancji czy przedmiotowe roboty budowlane mogą zostać zakwalifikowane jako przebudowa, czy też jako rozbudowa budynku mieszkalnego, będzie zależał dalszy tryb postępowania administracyjnego - (art. 48 czy art. 51 ustawy Prawo budowlane). Sąd podziela też pogląd organu odwoławczego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wskazane tam zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r, jakie miały miejsce po wydaniu decyzji przez organ l instancji (tj.[...]2001 r.) w zakresie pojęcia definicji przebudowy mają wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej. W tym zakresie nie jest uzasadniony zarzut skarżącej, iż mimo nowelizacji ustawy Prawo budowlane podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 48 cyt. ustawy obowiązujący w dacie orzekania przez organ l instancji, ponieważ wskazanie właściwej podstawy prawnej (obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji) będzie możliwe dopiero po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i ustaleniu na tej podstawie stanu faktycznego sprawy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu l instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Prowadzenie postępowania administracyjnego nie może przy tym naruszać zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpatrzona oraz wyjaśniona przez dwie instancje organów administracji. Bezzasadny jest w związku z tym zarzut skarżącej, iż organ II instancji mógł sam uzupełnić materiał dowodowy i wydać orzeczenia reformatoryjne w niniejszej sprawie. Odnosząc się przy tym do kolejnego zarzutu skarżącej, powołującej się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1367/02, w którym wskazano, iż materiał dowodowy został przez organ l instancji wyczerpująco zebrany, należy wskazać, że decyzja WINB w K. z dnia [...] 2002r. znak:[...] została uchylona i nie pozostaje w obrocie prawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od powyższego wyroku wskazał, że "w sytuacji, gdy organ odwoławczy podważa prawidłowość wyboru podstawy prawnej decyzji organu l instancji, uznając, iż w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48, lecz art. 51 ustawy - Prawo budowlane, nie może orzekając reformatoryjnie uchylić zaskarżonej decyzji i rozstrzygając sprawę merytorycznie wydać decyzji na podstawie art. 51 powołanej ustawy, gdyż wówczas orzekałby w istocie jako organ l instancji, naruszając w ten sposób zarówno przepisy o właściwości rzeczowej, jak i wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." - (wyrok NSA z dnia 20.06.2007r. sygn.OSK 915/06 k. 8 akt adm. II instancji). Powyższe oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji o charakterze reformatoryjnym, jakiej żąda skarżąca, oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut o braku podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy naruszenia w postępowaniu przed organem l instancji zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.). Sąd orzekający podziela pogląd przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ l instancji przed wydaniem swojej decyzji nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów , materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego odnoszącego się do zapewnienia stronom czynnego udziału w całym postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W związku z tym, decyzja kasatoryjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.