III SA/Lu 373/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2007 r. o braku podstaw do stwierdzenia u K. T. choroby zawodowej narządu głosu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że K. T. przepracował w zawodzie nauczyciela [...] lata i przez ten okres był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Choroby zawodowej narządu głosu nie rozpoznawała jednak, ani jednostka orzecznicza pierwszego stopnia, to jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, ani jednostka orzecznicza drugiego stopnia – Instytut Medycyny Pracy. Rozpoznano natomiast schorzenie w postaci przewlekłego nieżytu krtani i dysfonii hyperfunkcjonalnej, nie spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym i niefigurujące w wykazie chorób zawodowych. Dodatkowe badania medyczne wykazały, że K. T. cierpi na przewlekłe proste zapalenie krtani wywołane częstymi infekcjami bakteryjnymi i wirusowymi. W tych okolicznościach Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że niezasadne są podniesione przez K. T. zarzuty pod adresem decyzji organu I instancji, że pomija ona fakt nadmiernego wysiłku głosowego w okresie długoletniej pracy w zawodzie nauczyciela, stwarzającej możliwość powstania choroby zawodowej narządu głosu, uwzględnia nieprawidłowo przeprowadzone badanie videostroboskopowe, wykluczające powstanie choroby zawodowej, nie uznaje za chorobę rozpoznanego polipa fałdów głosowych oraz nie bierze pod uwagę obturbacyjnej choroby płuc, mającej wpływ na emisję głosu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), aby rozpoznać i stwierdzić chorobę zawodową u pracownika muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie rozpoznana choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych, przyczyną zaś tej choroby są czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. Do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania upoważniony jest – stosownie do treści § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia – lekarz spełniający określone wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych. Taką jednostką na terenie województwa jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i jego Oddział . Jednostka ta nie stwierdziła u skarżącego choroby zawodowej i jej stanowisko zostało zaakceptowane przez Instytut Medycyny Pracy (orzeczenia tych jednostek są zgodne, co do tego, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu), a ujawnione schorzenie nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych i nie jest spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym. W tych okolicznościach Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym i opiera się na właściwych podstawach prawnych. W skardze do Sądu K. T.zarzucił, że organ odwoławczy opiera się tylko na orzeczeniach jednostek medycyny pracy, pomijając inne dowody zgromadzone w tej sprawie. Skarżący podniósł, że wielokrotne badania przeprowadzone przez foniatrę konsultanta wojewódzkiego wskazywały na istnienie choroby zawodowej. Jej istnienie potwierdzają ujawnione przez lekarzy specjalistów wtórne zmiany przerostowe i niedowład mięśni prowadzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni oraz trwała dysfonia. Skarżący podkreślił, iż stwierdzony u niego polip fałd głosowych jest wynikiem wtórnych zmian przerostowych. Powstają one – jak wynika z materiałów opracowanych przez Instytut Medycyny Pracy - najczęściej wtedy, gdy w czasie zapalenia krtani o podłożu infekcyjnym podejmowany jest nadmierny wysiłek głosowy, a tego problemu organ nie wyjaśnił. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 581/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę K. T. z argumentacją, iż zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2007 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie narusza prawa. W toku kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił takiej oceny i w wyroku z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II OSK 635/08 stwierdził, że organ wydający decyzję nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (naruszając prawo - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, iż w sytuacji kiedy orzeczenia nie wyjaśniają istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy organ ma obowiązek wezwać lekarza do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację. Wskazał też, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie zostały wyjaśnione, gdyż orzeczenia nie odnosiły się do złożonej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej, nie udzieliły odpowiedzi na pytanie, czy rozpoznany u skarżącego, w czasie kiedy był czynny zawodowo, polip fałd głosowych jest wtórną zmiana przerostową, czy polip ten nadal występuje (czy schorzenie uległo wyleczeniu), nie wskazują czy zmiany chorobowe mają charakter niedowładu mięśni prowadzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni. Orzeczenie lekarskie musi do tych kwestii odnosić się w sposób wszechstronny i przekonywujący, a ich wyjaśnienie ma wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 190, zdanie pierwsze, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wyrażona w wyżej wymienionym wyroku ocena, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem wskazanych przepisów procesowych Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tok postępowania przed organem administracji publicznej, była wiążąca dla składu orzekającego WSA w L. Przechodząc do szczegółowych rozważań należy stwierdzić, że w toku prowadzonego postępowania organy powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie poddać je ocenie – stosownie do art. 80 k.p.a. – której odzwierciedlenie powinno mieć miejsce w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (decyzji) - w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis ten określa po pierwsze, niezbędne elementy składające się uzasadnienie faktyczne decyzji, a należą do nich w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a po drugie, oznacza w powiązaniu z treścią art. 80 k.p.a., że organ ma obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczności została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie, jak już zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, organ przyjął jako wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnosiły się w sposób precyzyjny do złożonej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej. Wobec tego rzeczą organu było wezwać lekarza do uzupełnienia orzeczenia bądź wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację. Organ zaniechał takich czynności aczkolwiek były one niezbędne dla wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W rezultacie nie wiadomo, ponieważ organ nie odnosi się do tego, czy zmiany chorobowe rozpoznane u skarżącego mają charakter niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną i trwałą dysfonią. Ponadto brak jest ustaleń, czy stwierdzony u skarżącego polip więzadeł głosowych (obecność polipa stwierdzono w okresie kiedy skarżący pracował zawodowo) był wtórną zmianą przerostową fałdów głosowych. Wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych są chorobą zawodową należącą do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat – w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Nie ustalono również, czy polip występuje nadal. Jeśli schorzenie to uległo wyleczeniu, to organ powinien to wyraźnie zaznaczyć i wykazać w oparciu o dokumentację lekarską, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem organu – jak wyżej wykazano - było dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie poddać go wyczerpującej ocenie, której odzwierciedlenie ma ilustrować uzasadnienie decyzji. Wymagań tych nie spełnia zaskarżone rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy podlegało ono wraz z decyzją organu I instancji wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki chorób zawodowych akcentuje się, że opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania tych chorób powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 221/04 - publ. LEX Nr 194428). W rozpoznawanej sprawie orzeczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2007 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, podobnie jak i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] czerwca 2007 r. nie odnoszą się w precyzyjny sposób do przedstawionej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej, w tym do wyników badania endoskopowego z dnia [...] lipca 1997 r., wskazującego na istnienie na prawym więzadle głosowym w biegunie dolnym widocznego, zmienionego zapalnie polipa pokrytego białawym nalotem oraz do badania stroboskopowego krtani z dnia [...] października 2006 r. wykazującego zmiany morfologiczne i czynnościowe nasilone w porównaniu do badań z lipca 2005 r. W toku postępowania odwoławczego skarżący konsekwentnie zgłaszał zastrzeżenia dotyczące niewłaściwej techniki badania videostroboskopowego przeprowadzonego w jednostce orzeczniczej oraz braku podstaw do nieuznawania polipa więzadeł głosowych za chorobę zawodową, wobec obowiązkiem organu było wystąpić o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego bądź o dodatkową konsultację jednostki orzeczniczej drugiego stopnia. Organ odwoławczy jednak zaniechał jednak przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie, aczkolwiek miał do tego pełne prawo, a wręcz obowiązek, skoro dokumentacja dostarczona przez skarżącego wskazywała na istnienie choroby zawodowej. Orzeczenia lekarskie w sprawach chorób zawodowych mają walor opinii biegłego. Opinia w tej sprawie jest dowodem, o którym mowa w 84 § 1 k.p.a., podlegającym ocenie organu stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Zatem orzeczenie lekarskie niepełne, które nie odnosi się rzeczowo do zmian chorobowych rozpoznanych, stwierdzonych przez innych specjalistów i nie może być uznawane przez organ za wystarczający dowód braku choroby zawodowej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze, że zasada swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa, wymaga oceny dowodów zebranych przez organ (orzeczeń lekarskich), przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, a także tych przedstawionych przez niego. Ocena organu będzie oparta o analizę całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko poszczególnych dowodów, wybiórczo wybranych przez organ, przy czym organ może odmówić wiarygodności określonym dowodom, co poprzedzone być powinno wszechstronnym ich rozpatrzeniem. Niezbędne będą także wyjaśnienia przyczyn takiej, a nie innej oceny dowodów ze wskazaniem toku rozumowania i przesłanek prowadzących organ do wniosków wynikających z takiej oceny, która nie może pomijać oczywiście zasad i reguł logiki. Motywy zaś leżące u podstaw decyzji organu powinny być jasno i czytelnie określone. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...].