I OSK 267/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Bd 756/08 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie świadczenia związanego z przywróceniem do zawodowej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 756/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą przyznania M.P. wypłacenia ustawowych odsetek od uposażenia za okres od 1 marca 2003 r. do 31 marca 2006 r. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Młodszy chorąży sztabowy M.P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w związku z przeformowaniem jednostki wojskowej, w której pełnił on służbę, z dniem 28 lutego 2003 r. Decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzona została nieważność wymienionej decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 2002 r. zwalniającej M.P. ze służby wojskowej i Wojskowy Komendant Uzupełnień w Świnoujściu, rozkazem dziennym z [...] lutego 2006 r., przyjął ponownie wymienionego żołnierza na stan ewidencyjny Komendy. W związku z tym wypłacono mu gratyfikacje urlopowe za lata 2004 i 2005 oraz uposażenie za okres od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r. i inne żądane świadczenia. Jednocześnie organ odmówił zapłaty odsetek za zwłokę od wypłaconego uposażenia i potrącił z wypłacanych żołnierzowi należności kwotę 10 419, 27 zł wypłaconą jako odprawa i ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Organ wojskowy uznał, że żądanie odsetek od wypłaconego uposażenia jest nieuzasadnione, bowiem nie pozostawał on w zwłoce przy płatności tej należności. Od wymienionej decyzji M.P. wniósł odwołanie, lecz Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. M.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 75 ust. 3, art. 103 i art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Skarżący podniósł, że wobec stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu go ze służby wojskowej rozkaz ten został wycofany z obrotu prawnego i nie wywołał skutków prawnych z mocy prawa od samego początku, czyli od daty jego wydania. Istniał więc stan prawny równoznaczny z pełnieniem przez skarżącego służby wojskowej. Skoro więc w tym stanie nie otrzymywał on należnych mu świadczeń związanych z pełnieniem służby, to organ – wypłacając te świadczenia w późniejszym okresie – pozostawał w zwłoce i zgodnie z podanymi wyżej przepisami powinien uiścić odsetki od wypłaconych należności. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę w całości ustalając, iż odmowa wypłacenia skarżącemu zaległego uposażenia zasadniczego z odsetkami nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd stwierdził, że zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych określone zostały w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), w przepisach art. 71–104 (Rozdział 5 ustawy). Zgodnie z art. 71 ust. 1 oraz art. 76 ust. 1 i 4 cyt. ustawy żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie, przy czym prawo do uposażenia żołnierza powstaje z dniem rozpoczęcia pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej, a wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, zaginął lub zmarł. Wypłaty uposażenia dokonuje jednostka wojskowa, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje (art. 74), a organami właściwymi w tych w sprawach są dowódcy jednostek wojskowych (art. 104). Skarżący powrócił do służby w wyniku wydania przez Dowódcę Wojsk Lądowych decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 2002 r. o zwolnieniu M.P. z zawodowej służby wojskowej. Skutki tej decyzji odnośnie uprawnień związanych z pełnieniem służby są w sprawie bezsporne jedynie w zakresie uznania, że skarżącemu przysługiwało uprawnienie do otrzymania zaległego uposażenia za okres od 1 dnia marca 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r. Natomiast istota sporu sprowadza się do kwestii ustalenia terminu wymagalności zaległego uposażenia, a także oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa z należności z tytułu zaległego uposażenia można było dokonać potrącenia kwoty świadczeń wypłaconych skarżącemu w związku z wadliwym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w 2003 r. Odnosząc się do pierwszego problemu WSA wskazał, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), czyli od daty wydania decyzji dotkniętej wadą. Decyzja o stwierdzeniu nieważności uchyla skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia nieważnej decyzji, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Została zatem wykreowana nowa sytuacja prawna pozbawiająca wadliwą decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej zdolności wywoływania skutków prawnych ex tunc. Usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego nie tyko przywróciło stan poprzedni, lecz również zniosło jej skutki prawne. W następstwie powyższego stosunek zawodowej służby wojskowej skarżącego został reaktywowany. W tej sytuacji została spełniona przesłanka wymagana do wypłaty zaległego uposażenia i innych należności wynikająca z art. 71 ust. 1 omawianej ustawy. Dla ustalenia czy nastąpiło opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego zasadnicze znaczenie ma data wymagalności świadczenia. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 11 września o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uposażenia zasadnicze, dodatek o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. W świetle natomiast przepisu art. 75 ust. 3 tejże ustawy w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73 żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność stały się wymagalne. Ponieważ decyzji dotyczącej wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w znaczeniu prawnym nie było już od daty jej wydania, to tym samym należności z tytułu uposażenia i dodatków za okres od 1 marca 2003 r. do 31 marca 2006 r. stały się wymagalne w terminach określonych w art. 81 omawianej ustawy. Obowiązek płacenia odsetek jako świadczenia o charakterze akcesoryjnym powstał zatem od dnia wymagalności zobowiązania głównego. Z tego względu Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia stało się wymagalne dopiero po przystąpieniu przez skarżącego do pełnienia obowiązków służbowych. WSA nie zgodził się również ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że odmowa wypłaty skarżącemu części uposażenia znajduje uzasadnienie wobec skutecznego potrącenia z tej należności świadczeń wypłaconych skarżącemu w związku z wadliwym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w 2003 r. Potrącenie (art. 498–500 Kodeksu cywilnego) w cywilnoprawnym ujęciu dotyczy wzajemnie wymagalnych wierzytelności, a przedmiotowa sprawa rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulującej władcze stosunki administracyjne. Nadto instytucję potrącenia z uposażenia żołnierza reguluje art. 103 ustawy pragmatycznej, który stanowi, że potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego dokonuje się w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, czyli w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zaś przepis art. 87 § 1 pkt 2 tego Kodeksu wymaga posiadania tytułu wykonawczego w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). Jedynie tytuł wykonawczy mógł stanowić przy braku zgody skarżącego podstawę do dokonania odpowiedniego potrącenia z jego uposażenia. Mając na względzie stwierdzone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną, w całości, Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy. Skarga zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż skarżącemu należą się odsetki za okres od marca 2003 r. do lipca 2006 r. oraz art. 103 powołanej ustawy przez przyjęcie, iż jedynie tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego, wobec braku zgody skarżącego, może stanowić podstawę do dokonania odpowiedniego potrącenia z jego uposażenia. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania za II instancję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona. Za trafne należy bowiem uznać stanowisko skarżącego, iż wypłacając w 2006 r. M.P. świadczenia związane ze służbą wojskową w okresie od marca 2003 r. do lipca 2006 r. organ wojskowy nie pozostawał w zwłoce i wobec tego nie ma obowiązku uiszczać tych należności z ustawowymi odsetkami. Rozstrzygnięcie, czy i ewentualnie za jaki okres należą się odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia, które zostaje wypłacone w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej zawodowej służby wojskowej, wymaga rozważenia skutków jakie wywołuje decyzja stwierdzajaca nieważność, majac na względzie również skutki wywołane przez decyzję nieważną. W identycznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1455/08 (niepubl.), wyraził następujący pogląd: "Oczywiście rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym działającym wstecz i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 737–738; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, wydanie II, s. 1000–1002). Decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności. Jednakże należy mieć na względzie okoliczność, iż nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków o charakterze nieodwracalnym należy upływ czasu, który ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trzeba zauważyć, że decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego. W efekcie skarżący został przeniesiony do rezerwy, a więc uzyskał status, z którym wiąże się prawo do odprawy i po spełnieniu odpowiednich przesłanek prawo do emerytury wojskowej, który można ogólnie określić jako status przeniesionego do rezerwy. Oczywistym jest, że w tym samym czasie skarżący nie mógł mieć statusu żołnierza zawodowego jak i statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskania statusu przeniesionego do rezerwy. W tym czasie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wobec tego w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej, a zatem nie można przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w tym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek obligacyjny, stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek wsteczny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. W czasie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej nie istniał między stronami administracyjnoprawny stosunek obligacyjny. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstało roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej. Reasumując należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący miał statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał przepis art. 75 ust. 3 cytowanej ustawy i w konsekwencji niewłaściwe go zastosował w ustalonym stanie faktycznym". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wskazaną wyżej ocenę stanu faktycznego i prawnego tej sprawy i dokonaną wykładnię art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Pomimo wskazanego wyżej naruszenia prawa materialnego wyrok uchylający zaskarżone decyzje odpowiada prawu. Trafne jest bowiem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, iż organy z naruszeniem prawa dokonały potrącenia z należności przysługujących M.P. kwoty 10 419,27 zł. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro "organy wymienione w art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych posiadają kompetencje do decydowania w sprawie innych należności określonych w rozdziale 5 tej ustawy, a więc mogą orzekać o przyznaniu bądź odmowie przyznania wymienionych świadczeń, to są również uprawnione do żądania ich zwrotu z powodu nieważności decyzji, na mocy której je przyznano". Należy jednak zauważyć, że uprawnienie do żądania zwrotu wypłaconego świadczenia nie daje podstawy do potrącenia żądanej kwoty z należnego żołnierzowi uposażenia w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z zasadą określoną w art. 103 ust. 1 omawianej ustawy z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Podstawowym aktem prawnym regulującym te kwestie jest ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, który przepisem art. 87 § 1 pkt 2 stwarza wymóg posiadania tytułu wykonawczego w celu potracenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności, niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie. Ze względu na naruszenie wskazanych zasad potrącenia zaskarżone decyzje podlegały więc uchyleniu. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona. Na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek M. P. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przemawiała za tym częściowa zasadność skargi kasacyjnej.