VI SA/Wa 1786/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. S. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 391, art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), Ip. 1.2., Ip. 1.8. ust. 2, lp. 10.1., Ip. 10.2., Ip. 10.3., Ip. 10.4., Ip. 11.2. ust. 1, ust. 2 i ust. 4, lp. 11.4. ust. 1 oraz lp. 11.4. ust. 7 lit. d i lit. f załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE LI02 z 11.04.2006), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 z 31.12.1985 ze zm.) w punkcie 1 utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, z tytułu, którego łączna kara wynosi 16.000 złotych; wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, z tytułu, którego łączna kara wynosi 500 złotych; o skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu, którego łączna kara wynosi 850 złotych; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu, którego łączna kara wynosi 8.100 złotych; o przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu, którego łączna kara wynosi 4.500 złotych; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu, z tytułu, którego łączna kara wynosi 200 złotych; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, wykresówka zapisywana była za długo, z tytułu, którego łączna kara wynosi 200 złotych; wykresówki okazanej podczas kontroli w przedsiębiorstwie, wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów, z tytułu, którego łączna kara wynosi 100 złotych, w punkcie 2 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu, którego łączna kara wynosi 3.500 złotych; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego –nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem), z tytułu, którego łączna kara wynosi 100 złotych; nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, z tytułu, którego łączna kara wynosi 6.000 złotych, w punkcie 3 uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej (nałożenia) kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nakładam karę pieniężną w wysokości 30.000 Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa z okresu od marca 2006 roku do lutego 2007 roku przeprowadzonej w dniach 19 marca i 12 kwietnia 2007 roku i zakończonej sporządzeniem protokołu oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń wskazanych w pkt. 1 zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przedmiotowe naruszenia miały miejsce, w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Podkreślił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Organ odwoławczy wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. GITD uchylając w pkt. 2 zaskarżonej decyzji i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wskazanych naruszeń powołując się na przepis art. 77 § 1 kpa uznał, iż należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części a uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się odnośnie naruszenia art. 83 ustawy o swobodzie gospodarczej organ odwoławczy stwierdził, iż czas kontroli w przedsiębiorstwie wpisywany jest do książki kontroli przedsiębiorstwa i jest okresem, w którym uprawnieni inspektorzy dokonują gromadzenia i zabezpieczenia dokumentów. Czas trwania późniejszych postępowań wyjaśniających czy też występowanie o dodatkowe dokumenty nie jest traktowane jako czas trwania kontroli w przedsiębiorstwie. Kontrola Inspekcji Transportu Drogowego rozpoczęła się już po zakończeniu kontroli prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust. ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wykonywanie kontroli wbrew zakazowi wynikającemu z ww. przepisu oraz zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 10 § 1, 140 i 107 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia udziału strony w postępowaniu odwoławczym oraz brak oznaczenia w decyzjach organu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 15 kpa w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte w zamkniętym katalogu, określonym w art. 138 kpa, są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie, a zatem organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Sąd podziela to stanowisko. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy" (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II S.A. 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Należy, więc podkreślić, iż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest, zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepis art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione jest tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego ( np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129, wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Zupełnie niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 zaskarżonej decyzji, skoro organ, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny kilkakrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach (vide: wyrok z 12 października 2006 r. sygn. akt 460/06 LEX 298201 oraz z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1470/06, LEX nr 312005), że dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.