I OSK 497/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia WSA del. Monika Nowicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 604/08 w sprawie ze skargi Gminy Białe Błota na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Białe Błota na rzecz M. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. ( sygn. akt II SA/Bd 604/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawny i faktycznych sprawy. Decyzjami podziałowymi: a) Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 5,8700 ha ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], b) Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 4,1010 ha ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], c) Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 2,9256 ha ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...]. W wyniku podziału powstały między innymi działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 0,9439 ha z przeznaczeniem pod drogi. W związku z brakiem porozumienia z Gminą Białe Błota w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogi, M. M. pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 129 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu [...] lutego 2008 r. – rozpoznając sprawę po raz kolejny - Starosta Bydgoski wydał decyzję nr [...] ustalając na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie w wysokości [...] zł za część wydzielonej pod drogi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: [...] o powierzchni 0,1450 ha, [...] o powierzchni 0,0771 ha, 93/21 o powierzchni 0,0960 ha, [...] o powierzchni 0,0821 ha, [...] o powierzchni 0,0654 ha, [...] o powierzchni 0,1053 ha, [...] o powierzchni 0,1124 ha, [...] o powierzchni 0,1043 ha, [...] o powierzchni 0,1185 ha i [...] o powierzchni 0,0378 ha. Decyzja ta zapadła po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 5 stycznia 2006 r. ( sygn. akt I OSK 276/05), w którym Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2004 r. ( sygn. akt II SA/Bd 911/04) oddalający skargę na poprzednią decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za w/w działki – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 439/06) uchylił w/w decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lipca 2004 r. przesądzając, że dokumenty stanowiące integralną część decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i Wójta Gminy Białe Błota wskazywały, że w następstwie podziału powstały drogi gminne, których własność przeszła na Gminę z mocy prawa. Rozpoznając w związku z tym ponownie sprawę, Starosta Bydgoski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ustalił na rzecz M. M. odszkodowanie w wysokości [...] zł. opierając decyzję na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego (decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]) i sprawa została przekazana Staroście do ponownego rozpatrzenia, bowiem – w ocenie organu odwoławczego – operat, będący podstawa decyzji, nie został sporządzony w oparciu o § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) i powinien zatem zostać sporządzony nowy operat szacunkowy. Operat taki sporządził - na zlecenie organu - rzeczoznawca majątkowy J. H., który ustalił wartość odszkodowania na kwotę [...] zł. Do operatu tego zgłosił zastrzeżenia Wójt Gminy Białe Błota podnosząc, że w operacie tym przyjęto transakcje z terenu miasta Bydgoszcz. Jednocześnie Wójt Gminy wniósł o włączenie, jako dowodu w sprawie, operatu szacunkowego sporządzonego na koszt Gminy przez rzeczoznawcę majątkowego E. K., która ustaliła wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Organ uznał jednak, iż oba w/w operaty nie mogły zostać uznane za dowód w sprawie, zatem rzeczoznawca J. H. przedłożył kolejny operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości tym razem na kwotę [...] zł. W sporządzonej wycenie również jednak przyjęto transakcje z terenu miasta Bydgoszczy, i z tego powodu operat ten organ również uznał za wadliwy. Z uwagi na powyższe rzeczoznawca J. H. przedłożył kolejny operat szacunkowy, ustalając w nim wartość wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Organ przyjął jednak za podstawę ustalenia odszkodowania kwotę [...] zł, ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., która na zlecenie M. M. sporządziła odrębny operat. Od decyzji Starosty Bydgoskiego odwołanie wniósł Wójt Gminy Białe Błota zarzucając organowi przyjęcie - jako dowodu w sprawie - operatu, który ustalił wartość wycenianej nieruchomości w zawyżonej wysokości. Ponadto odwołujący zarzucił też Staroście Bydgoskiemu stronniczość poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie sporządzonym na zlecenie strony. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że zarzut stronniczości nie był zasadny bowiem – w myśl art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a w/w ustawy, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością, właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Operat zaś będący podstawą decyzji Starosty spełniał wymagania ustawowe oraz przewidziane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a zatem mógł być podstawą ustalenia odszkodowania. Nadto Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na duże różnice w wycenie nieruchomości (3 operaty wykonane przez J. H., dotyczące tych samych nieruchomości, znacznie się różniły pod kątem końcowej wartości przedmiotu wyceny), organ l instancji, na podstawie art. 78 § 1 k.p.a., mógł przyjąć - jako dowód w sprawie – kolejny operat szacunkowy, sporządzony na wniosek jednej ze stron postępowania. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którą wniosła Gmina Białe Błota. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu akcentując, iż - w jej ocenie - Starosta powinien przyjąć wycenę dokonaną przez biegłego powołanego przez organ prowadzący sprawę i tylko taka wycena powinna mieć walor dowodowy. Wycena bowiem dokonana na zlecenie prywatne budziła podejrzenie o stronniczość. Skarżąca podkreślała także, że przy występujących tak dużych różnicach wartości, w posiadanych operatach, Starosta Bydgoski powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości ich sporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - obie wydane w tej sprawie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że art.150 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przewiduje, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: określenia wartości rynkowej, określenia wartości odtworzeniowej, ustalenia wartości katastralnej oraz określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach. Określenia wartości rynkowej i wartości odtworzeniowej dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Drogi publiczne nie są przedmiotem swobodnego obrotu na rynku a mogą być co najwyżej przekazywane między zarządcami dróg. Podniesiono również, iż wartość rynkowa nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę, możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjonowania warunków umowy (art. 151 ustawy). Sposoby określenia wartości nieruchomości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Sąd stwierdził także, że art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia na czym polegają poszczególne podejścia. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe natomiast regulacje prawne zawiera w tej materii rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Sąd zaakcentował, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie miał zwłaszcza przepis § 36 w/w rozporządzenia, który, w przypadku gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, nakazuje stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podkreślono, że oboje rzeczoznawcy, sporządzający operaty w niniejszej sprawie, byli zgodni co do tego, że w gminie Białe Błota nie było sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Sytuację taką przewiduje zaś § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia wskazując, iż w przypadku braku cen transakcyjnych, wartość gruntów określa się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy grunt był wydzielony pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, czy też grunt był zajęty pod drogi publiczne. W rozpatrywanej sprawie zachodziła pierwsza z w/w sytuacji tj. działki zostały wydzielone pod nowe drogi publiczne. W takiej sytuacji zaś ich wartość winna być określona jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%. W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższy przepis był jednoznaczny w swej treści a ponadto przepis ust. 3 § 36 cytowanego rozporządzenia zawierał dodatkowy warunek, związany z datowaniem wyceny. Odszkodowanie bowiem za grunty wydzielone pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się; - jeśli chodzi o stan nieruchomości, z których wydzielono działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś rozwiązanie korespondowało z treścią art. 130 ust. 1 ustawy który stanowi, że w przypadku, gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przechodząc do stanu faktycznego, jaki wystąpił w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki podkreślił, że - w jego ocenie - właściwa metodyka postępowania została zastosowana w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. Zastosował on podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości w oparciu o analizę cen nieruchomości porównywalnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Istotne bowiem znaczenie miały w tym przypadku ceny nieruchomości na terenie gminy Białe Błota, a nie na innych terenach. Z tego powodu ta wycena została uznana przez Sąd za prawidłową i poprawną metodologicznie. W operacie szacunkowym natomiast sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., choć – zdaniem Sądu - trafnie stwierdzono, że każda gmina powiatu bydgoskiego otaczająca miasto Bydgoszcz ma specjalne uwarunkowania i w zasadzie są to tereny nieporównywalne (specyficzne) i z tego powodu, uznano, że niewłaściwe będzie rozszerzenie rynku lokalnego na rynek regionalny, biegła ( mimo takiego stwierdzenia) zbadała jednak relacje dla nieruchomości podobnych, objętych ustaleniami studium bez planu i nieruchomości, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w gminach sąsiednich. Badaniem tym objęła teren wszystkich gmin sąsiadujących z Bydgoszczą. Takie postępowanie – według Sądu - nie znajdowało uzasadnienia. Cena nieruchomości bowiem – jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji - jest odzwierciedleniem reguły "tu i teraz", czyli istotne w sprawie były ceny obowiązujące w gminie Białe Błota i w czasie, który określa ustawa (stan nieruchomości na dzień decyzji podziałowej, wartość nieruchomości w dniu wydania decyzji). Poza tym – w ocenie – Sądu nie znajdowało także dostatecznego uzasadnienia przyjęcie przez biegłą J. G. współczynnika określającego relację między ceną transakcyjną uzyskiwaną przy sprzedaży nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a ceną transakcyjną uzyskiwaną przy sprzedaży nieruchomości bez planu. Posłużono się przy tym danymi z rynków równoległych ustalając hipotetyczne cechy, które mają wpływ na cenę, a w konsekwencji na wartość rynkową nieruchomości gruntowych. Za niedostatecznie uzasadnione Sąd uznał przenoszenie relacji z rynków sąsiednich. Sąd Wojewódzki zaakcentował także, że organy nie zwróciły uwagi na to, że w wycenie przyjęto wartość jednostkową zgodną "ze stanem planistycznym na datę wydania decyzji - nieruchomość objęta ustaleniami mpzp..." (str. 24 opinii) a tymczasem na str. 14 operatu szacunkowego biegła stwierdziła, że według stanu na dzień sporządzenia operatu szacunkowego nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego. Istnieje natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Białe Błota. Wyceniona nieruchomość - według ustaleń Studium - znajduje się, generalnie rzecz biorąc, na terenach zabudowy mieszkaniowej. Zastosowanie wskaźnika określającego relacje pomiędzy ceną transakcyjną za sprzedaż nieruchomości objętej mpzp (MN/U, MN) a ceną transakcyjną uzyskiwaną ze sprzedaży nieruchomości bez planu (w Studium stanowiącą inwestycyjne tereny mieszkaniowe ) wydaje się – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - wątpliwe z tego powodu, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jakkolwiek ustalenia Studium zagospodarowania przestrzennego i zagospodarowania terenu nie mają charakteru normatywnego, to jednakże plan zagospodarowania przestrzennego nie może być sprzeczny ze Studium. Ustalenia zatem zawarte w Studium są wiążące dla organów gminy i w planie zagospodarowania przestrzennego nie może być innego przeznaczenia dla tych terenów. Wskaźnik ten w obecnym stanie prawnym nie miał zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - istotnego znaczenia. Uchylając zatem – jak wyżej wspomniano – decyzje organów obu instancji – Sąd Wojewódzki polecił, aby rozpatrując ponownie sprawę organ orzekający dokonał analizy wszystkich operatów szacunkowych zebranych w sprawie z uwzględnieniem powyższych wskazówek Sądu. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej M. M., wskazując jako podstawy kasacyjne przepisy art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) naruszenia art. 3 § l oraz z art. 145 § l pkt l lit. c w związku z art. 141 § 4 l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji przy jednoczesnym niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. niewskazaniu przez Sąd przepisów naruszonych przez organy administracyjne, których naruszenie - w ocenie Sądu - miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie art. 145 § l pkt l lit. c l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 80 kpa oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przekroczenie przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów m.in. poprzez wybiórcze, fragmentaryczne, a jednocześnie merytoryczne badanie operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych; ponadto, poprzez badanie przez Sąd operatu rzeczoznawcy majątkowego J. G., w sytuacji gdy Sądowi została przedstawiona opinia Stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych w zakresie zgodności z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi w/w operatu szacunkowego; c) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie tj. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż stan planistyczny nieruchomości nie wpływa na wartość nieruchomości, co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd dokonał wadliwej oceny sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, w tym operatu stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji; d) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 227 i art. 278 kpc w związku z art. 106 § 5 w/w ustawy procesowej - poprzez nie wzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i tym samym na wynik sprawy. Pomimo bowiem formalnego dopuszczenia na posiedzeniu w dniu 19 listopada 2008 r. dowodu z dokumentu tj. opinii Stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych w zakresie zgodności z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. G., Sąd nie odniósł się do tego dokumentu w uzasadnieniu wyroku, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż w/w operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa; e) naruszenie art. l4l § 4 w związku z art. 133 § l i art. 138 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie dochowanie przez Sąd I instancji wymaganej wskazanymi przepisami staranności tj. określenie w sentencji wyroku - jako przedmiotu sprawy - wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego, w sytuacji gdy uchylone decyzje organów administracyjnych dotyczyły ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu przeznaczone pod drogi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności, że w swoim wyroku Sąd I instancji, uchylając decyzje organów administracyjnych, nie wskazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy administracyjne a dodatkowo z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy naruszenie przepisów postępowania polegało na naruszeniu przepisów prawa materialnego, czy też procedury administracyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zarówno Starosta Bydgoski jak i organ odwoławczy - zgodnie z wymogami art. 7 i 77 kpa - wyjaśnili wszystkie okoliczności związane ze sprawą, w szczególności kwestie zasadnicze dla ustalenia wysokości odszkodowania - kwestie wyceny nieruchomości. Dotyczyło to zwłaszcza oceny operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2007 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., który – zdaniem organów obu instancji - spełniał wymogi rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i nie budził zastrzeżeń zarówno merytorycznych jak i formalnych. Operat ten podlegał również ocenie - w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy na, wniosek złożony przez Wójta Gminy Białe Błota. Zgodnie z treścią tej Opinii z dnia [...] września 2008 r., w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., wszystkie etapy wyceny zostały sporządzone w sposób poprawny, pełny, wyczerpujący, jednoznaczny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie podnosił, iż Sąd Wojewódzki dokonał ocen obydwóch operatów w sposób fragmentaryczny i wybiórczy z naruszeniem naczelnej zasady prawdy obiektywnej. Z treści uzasadnienia wyroku wynika przy tym, iż Sąd kontrolą objął metodykę postępowania rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Stwierdził bowiem, iż właściwą metodykę zastosował rzeczoznawca majątkowy J. H. w trzecim operacie szacunkowym, zatem – jak wywodził skarżący kasacyjnie - Sąd dokonał oceny operatu w zakresie specjalistycznej wiedzy, jaką posiada rzeczoznawca majątkowy, gdyż kontrolą objął ustalenia analizy rynku. Z drugiej strony zarzucono, że Sąd niewłaściwie ocenił wartość dowodową uznanego operatu rzeczoznawcy J. H., gdyż operat ten zawierał nieprawidłowości, wręcz błędy formalne, dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie, które to uchybienia w skardze kasacyjnej szczegółowo omówiono. Wywodzono również, że rzeczoznawca J. H., dokonując porównania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami, które zostały przyjęte jako porównywalne, wprowadził dwie cechy nieruchomości porównywanie w tym cechę "stan funkcji nieruchomości – studium/miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", podczas, gdy wszystkie trzy posiadały taki sam stan planistyczny: dla nieruchomości tych nie został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęte one były jedynie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i stanowiły obszary. Nie było zatem możliwości wprowadzenia takiej cechy do zbioru nieruchomości ( nieruchomości tą cechą nie różniły się.) Poza tym w/w rzeczoznawca majątkowy przyjmując drugą cechę rynkową tj. szczegółowe – atrakcyjność położenia w gminie, położenie w stosunku do dużego miasta oraz względem układów komunikacyjnych", przy porównywaniu nieruchomości przyjął cechy dla nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywalnych na tym poziomie - jako korzystne, a pamiętać należy że przedmiotem wyceny była nieruchomość według stanu z 1997 r., 1998 r. i 1999 r., w których to okresach czasu gmina Białe Błota wyglądała zupełnie inaczej i z pewnością ówczesne położenie w gminie nie było tak samo korzystne jak dzisiejsze położenie nieruchomości porównywalnych. Mając również na względzie, iż rzeczoznawca J. H. sporządzał w danej sprawie kilka operatów szacunkowych, które - dla tej samej nieruchomości i przy tożsamości celu wyceny - znacznie się między sobą różniły m.in. z uwagi na przyjętą metodologie i analizę rynku, trudno – wg skarżącego - podzielić stanowisko Sądu w zakresie uznania prawidłowości jego operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie wskazywał także, iż ustalając wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości organ administracji musi mieć na względzie, że nadrzędną i podstawową regulację prawną dotyczącą odszkodowań za wywłaszczenie, zawiera art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl zaś tego przepisu, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, czyli takim, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia. Przedmiot wyceny zaś w niniejszej sprawie stanowiła nieruchomość według stanu z dat wydania kolejnych decyzji zatwierdzających podziały nieruchomości tj. z dnia [...].04.1997 r., [...].06.1998 i z [...].11.1999 r. W tym czasie nieruchomość ta stanowiła działki o dużych powierzchniach, położona była na terenach wiejskich, o niskim stopniu urbanizacji i przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na datę wyceny - czyli [...].12.2007 r. nieruchomość ta posiadała już zupełnie inne cechy, zaś plan utracił ważność. Okoliczność ta nie miała to jednak w sprawie znaczenia a przytoczona została w operacie, będącym podstawą decyzji, tylko dla celów informacyjnych, gdyż rzeczoznawca majątkowy obowiązany był wycenić nieruchomość według stanu z 1997,1998 i 1999 r. Poza tym – wywodzono - biegła J. G., dokonując czynności szacowania nieruchomości badaniem objęła rynek gminy Białe Błota, ale nie mogąc znaleźć nieruchomości podobnych (takich które objęte byłyby ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) do nieruchomości wycenianej, rynek ten poszerzyła na rynki sąsiednie. Uznała jednak w tym miejscu, że niewłaściwe byłoby porównanie cen z rynków sąsiednich, więc mając dane z terenu gminy Białe Błota dotyczące cen nieruchomości podobnych ale bez planu ( objętych jedynie studium), przeniosła relacje - zachowania uczestników rynku nieruchomości na rynkach porównywalnych: tj. zbadała relacje pomiędzy ceną nieruchomości w dwóch stanach planistycznych, a mianowicie: ceną nieruchomości, która objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ceną nieruchomości bez planu - o ustaleniach w Studium mieszkalnictwo. Na potrzeby określenia tych relacji rzeczoznawca majątkowy badaniem objęła rynek gmin sąsiadujących z miastem Bydgoszcz - podobnie jak gmina Białe Błota położonych na terenie powiatu bydgoskiego. Takie postępowanie mieściło się w ramach uwarunkowań prawnych, gdyż zgodnie z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Skarżący kasacyjnie podnosił również, że błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego sprowadzające się do poglądu, iż w dzisiejszym stanie prawnym stan planistyczny nieruchomości tj. czy jest ona objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, czy też jedynie ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego, nie wpływa na wartość nieruchomości, Gdyby bowiem teza ta była prawidłowa to przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiocie opłat - byłby martwy, podczas gdy stanowi on nieustanne źródło dochodów gmin, które pobierają opłaty planistyczne w związku ze wzrostem wartości nieruchomości między innymi na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym było – wg skarżącego kasacyjnie - rzeczą oczywistą, że cena nieruchomości jest różna w zależności od tego, czy dana nieruchomość znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też brak jest planu dla danego terenu, co związane jest to m.in. z kosztami, jakie inwestor musi ponieść w procesie inwestycyjnym. Podnoszono wreszcie, że rzeczoznawca majątkowy J. G. nie podwyższała określonej wartości w § 36 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Podobieństwo wyników: wyznaczenie relacji pomiędzy ceną nieruchomości na 1,51, oraz podwyższanie wartości nieruchomości w trybie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o 50 %, było zupełnie przypadkowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko – Pomorski przychylił się do zarzutów w niej zawartych w pełni podzielając stanowisko, że ocena Sądu Wojewódzkiego, dotycząca operatów szacunkowych sporządzonych w przedmiotowej sprawie, była fragmentaryczna i wybiórcza a poza tym Sąd ten nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego. W tym opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, które miało na celu ocenę prawidłowości badanego operatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i zarzuty te - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - okazały się usprawiedliwione. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki obszernie przytoczył obowiązujące aktualnie przepisy prawa regulujące procedurę i zasady dokonywania przez rzeczoznawców majątkowych wyceny nieruchomości, ale istotnie nie wskazał, który konkretnie przepis prawa ( przepisy) został w tym wypadku naruszony. Nie wynika to także z treści wytycznych Sądu, skierowanych do organu, gdyż mają one charakter ogólny. Sąd bowiem polecił organowi orzekającemu, by dokonał on analizy wszystkich operatów szacunkowych zebranych w sprawie z uwzględnieniem wskazówek Sądu. Takich, konkretnych wskazówek zaskarżony wyrok jednak nie zawiera a motywy rozstrzygnięcia stanowią, oprócz zacytowanych wyżej przepisów, jedynie merytoryczne uwagi krytyczne do operatu będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji i wypowiedzi akceptujące pod adresem trzeciego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. Zaakcentować w tym miejscu należy, że formułując uwagi krytyczne w stosunku do opinii biegłego, dla której wydania konieczne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej, Sąd orzekający powinien postępować w sposób szczególnie ostrożny i wyważony a w przypadku stwierdzenia wadliwości opinii, wskazywać konkretne przepisy prawa, których – przy sporządzaniu opinii – biegły winien przestrzegać a tego nie uczynił. Takie postępowanie Sądu jest konieczne dla uniknięcia zarzutu przekroczenia przez Sąd granic swobodnej oceny dowodu. Zgodzić się również trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że w sytuacji dysponowania przez Sąd Wojewódzki dowodem w postaci Opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy będącego Członkiem Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, którą to opinię podpisało trzech, niezależnych rzeczoznawców majątkowych, a w której to opinii – wydanej na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami – stwierdzono, że operat rzeczoznawcy Joanny Grzesiak był w pełni zgodny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, stwierdzenie wadliwości tego operatu przez Sąd musi budzić wątpliwości co do poszanowania w tym przypadku swobodnej oceny dowodu. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że w Opinii Stowarzyszenia wszystkie etapy wyceny zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny, pełny, wyczerpujący, jednoznaczny, bez zastrzeżeń i w zgodzi z przepisami prawa. Tymczasem, w stosunku do tego samego operatu Sąd Wojewódzki sformułował uwagi krytyczne, które dotyczyły kwestii merytorycznych. W szczególności Sąd pierwszej instancji zakwestionował dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. dobór materiału porównawczego, jak również uznał, że nieprawidłowo zróżnicowała ona – pod względem wartości – nieruchomości objęte planem zagospodarowania przestrzennego z nieruchomościami, które są objęte jedynie Studium. Pogląd w tej mierze Sądu nie był zresztą trafny. Z oczywistych bowiem względów, choćby nawet z uwagi na ( wskazywane w skardze kasacyjnej) koszty procesu inwestycyjnego, takie nieruchomości mają różną na rynku wartość. Istotnym także w tej sprawie naruszeniem przez Sąd Wojewódzki zasad dowodzenia, określonych w kodeksie postępowania cywilnego ( art. 227 i 278), do których to przepisów odsyła art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było z jednej strony - dopuszczenie dowodu z w/w Opinii Stowarzyszenia a z drugiej strony - dokonanie negatywnej oceny operatu, ocenionego pozytywnie przez Stowarzyszenie i nie ustosunkowanie się do tej Opinii. Jeśli bowiem Sąd miał odmienne zdanie niż rzeczoznawcy, oceniający operat rzeczoznawcy majątkowego J. G., to winien swoje stanowisko dokładnie uzasadnić a przede wszystkim odnieść się do dowodu przeciwnego i wyjaśnić, dlaczego temu dowodowi odmawia wiarygodności. Całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodu w postaci Opinii Stowarzyszenia istotnie – jak słusznie wywodzi skarżący kasacyjnie – dowodzi również, że Sąd nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czyli nie orzekł na podstawie akt sprawy, do czego był zobowiązany treścią art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwie także w zaskarżonym wyroku określono przedmiot sprawy, co naruszało przepis art. 138 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem było nim ustalenie odszkodowania a nie wycena nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego, jak przyjął Sad Wojewódzki. Wycena nieruchomości, dokonana w operacie szacunkowym, jedynie służyła określeniu wysokości należnego stronie odszkodowania. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ponownie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji z tym, że w sposób zgodny z przepisami procedury obowiązującej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W szczególności ocena ta winna: uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, być dokonana zgodnie z zasadą swobodnej, choć niedowolnej oceny dowodów, zawierać dokładne uzasadnienie stanowiska Sądu. W przypadku zaś uchylenia zaskarżonej decyzji - wskazywać przyczyny (przepisy prawa), które Sąd uznał za naruszone, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Uznając zatem zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sad Administracyjny z mocy przepisu art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 3 w/w ustawy.