II SA/Rz 502/08

Dnia 2 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: sędzia SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi S. R., Z. C., M. K., D. T. i E. K. na decyzje Wojewody z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] i z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżących S. R., Z. C., M. K., D. T. i E. K. solidarnie kwotę 914 zł /dziewięćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3) stwierdza, że wyżej wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1) Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...]. Starosta R., działając w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) – powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ), po rozpoznaniu wniosku S. R., Z. C., M. K., D. T., E. K. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 755, o powierzchni 0,5670 ha, obj. Kw Nr [...] na rzecz S. R., Z. C., M. K., D. T. i E. K. po 1/5 części, a także o zwrocie na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 25 256 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasta R. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz S. R., Z.C., M. K., D. T., E. K., reprezentowane przez radcę prawnego A. M., w części dotyczącej ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta R. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Gminę Miasta R. Wojewoda wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2005 r., zaś odwołanie wniesione przez pełnomocnika A. M., postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], uznał za złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez S. R., Z. C., M. K., D. T. i E. K. reprezentowanych przez A. M. W wyniku jej rozpoznania wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 808/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie, natomiast postępowanie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005 r., zawiesił do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie. Dokonując ponownej oceny terminowości złożonego odwołania organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] stwierdził, że odwołanie wniesione przez radcę prawnego A. M. zostało wniesione z uchybienie terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Dopiero na skutek uchylenia tego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 385/07, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] po ustaleniu, że odwołanie zostało wniesione w terminie i jego rozpoznaniu, uchylił w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozstrzygnięcie kwestii terminowości złożonego odwołania stało się podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], co nastąpiło postanowieniem z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 396/07. 2) Decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez pełnomocnika S. R., Z. C., M. K., D. T. i E. K. i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 516/08, z wnioskiem o stwierdzenie w trybie uproszczonym jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda uchylając poprzedzającą decyzję w całości, wykroczył poza zakres odwołania, w którym podważono decyzję jedynie w części dotyczącej ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2004 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej P.p.s.a. zarządził połączenie spraw II SA/Rz 502/08 i II SA/Rz 516/08 ze skarg S. R., Z. C., M. K., D. T. i E. K., reprezentowanych przez radcę prawnego A. M. celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż sprawy te pozostają ze sobą w związku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym podyktowane było z jednej strony złożonym przez skarżące wnioskiem oraz brakiem żądania ze strony organu i uczestników postępowania przeprowadzenia rozprawy, z drugiej zaś rodzajem wady jaką dotknięte są zaskarżone decyzje – art. 119 P.p.s.a. Tak przeprowadzona kontrola niczym nie odbiegała od kontroli prowadzonej w zwykłym trybie czy też kontroli prowadzonej z osobna dla każdej ze spraw. Przyświecają jej te same cele tj. zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną. Niezależnie zatem od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a uchyli decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy decyzja ( lub postanowienie ) dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 k.p.a., tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznie, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu wydania i niewykonalność ma charakter trwały, w razie ich wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa, Sąd obowiązany jest do stwierdzenia nieważności decyzji ( lub postanowienia). Dokonując analizy we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno decyzja Wojewody z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] obarczone są wadami, przewidzianymi w art. 156 § 1 k.p.a.. co które uniemożliwia ich dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym. Decyzje te zostały wydane na skutek odwołań wniesionych przez różne strony od tej samej decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...]. W wyniku ich rozpoznania decyzją z dnia [...] września 2005 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję a decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. – wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił. Badając legalność decyzji z dnia [...] września 2005 r. Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadą jest, że wniesienie odwołania od decyzji pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt IV SA 3643/2002, zamieszczony w komputerowej bazie orzeczeń LexPolonica pod nr 366883 ). W wypadku gdy organ II instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nie rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nie rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań kończy postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie decyzja organu odwoławczego wydana bez uwzględnienia wszystkich podnoszonych w odwołaniach zarzutów narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. a także w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z powyższą zasadą na organie II instancji, rozpoznającym odwołanie, spoczywa ciężar dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego. Przy czym jego zadaniem jest zarówno kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i rozpatrzenie wszystkich żądań stron i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. ( wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98, publikowane w bazie Lex Polonica Nr 338006 ). Organ odwoławczy, który wydaje decyzję w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego tylko przez jedną ze stron pozbawia inne odwołujące się strony możliwości dochodzenia swoich słusznych interesów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Otóż Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] września 2005 r., ustosunkował się w niej jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniu Gminy Miasta R., podczas gdy w aktach zalegało już, wniesione przez pełnomocnika stron, A. M. odwołanie. Takiego zachowania organu nie może usprawiedliwiać fakt, że według jego początkowych ustaleń odwołanie złożone przez A. M. zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia. W dniu wydania bowiem ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2005 r., w której organ uwzględnił jedynie zarzuty podniesione w odwołaniu złożonym przez Gminę Miasta R., organ był już w posiadaniu wniesionej, za jego pośrednictwem skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] stwierdzające, że wniesione przez A. M. odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu. Wojewoda nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie terminowości złożonego przez A. M. odwołania, wydał decyzję z dnia [...] września 2005 r., wbrew wymogom art. 10 i 77 k.p.a. bez rozważenia zarzutów i argumentów podniesionych w tym odwołaniu. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności wydanej przez niego decyzji. Wadą nieważności obarczona jest również decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r., i to nie tylko z przyczyn podniesionych w skardze. Rację ma pełnomocnik wskazując, że Wojewoda uchylając w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2005 r. wykroczył poza zakres odwołania, w którym podważono powyższą decyzję jedynie w części dotyczącej ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takim przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, zamieszczone w komputerowej bazie orzeczeń LEX nr 338307 ) Decyzja ta jest nieważna także z innego powodu. Wydając ją organ rozstrzygnął w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2005 r., Nr [...]. Niewątpliwie pomiędzy tymi sprawami zachodzi tożsamość sprawy, zostały bowiem wydane w tym samym przedmiocie, w stosunku do tych samych podmiotów i w tym samym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji wydanych w tym samym przedmiocie pozwala na przyjęcie, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 518/2005, zamieszczone w komputerowej bazie orzeczeń LexPolonica nr 1906643 ). Fakt, że odwołania wpłynęły do organu odwoławczego w różnych terminach nie uprawniał do odrębnego ich rozstrzygnięcia i wydania dwóch różnych decyzji ostatecznych. W sprawie występowały dwie różne strony i każdej z nich przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Tak długo dopóki nie upłynęły stronom terminy do złożenia odwołań od tejże decyzji, organ odwoławczy nie powinien rozstrzygać sprawy co do istoty. Jeżeli organ odwoławczy – wbrew powyższej zasadzie – rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał decyzję ostateczną w stosunku do odwołania jednej ze stron, to spowodował w ten sposób, że decyzja podjęta później, będąca kolejną decyzją ostateczną w tej samej sprawie, dotknięta jest wadą nieważności. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 737/97, Lex Polonica 345869) Organ odwoławczy wydając kolejną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności – art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 ppkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ) Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.