II SA/Bd 828/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] grudnia 2008r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] r., na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8, art. 39 ust.1, art. 106 ust.1 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późno zm.), przepisów Rozporządzenia z dnia 24.07.2006 r. w sprawie weryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot- świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135 poz. 950), art. 3 ustawy z dnia 29.12.2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz. U. Nr 267 poz. 2259), odmówił skarżącej udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że strona pismem z dnia 3.03.2008r. zwróciła się o pomoc w postaci zasiłku celowego na marzec 2008 r. na zakup żywności, w związku z czym w sprawie miała zastosowanie ustawa z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej, a przepisów której wynika, iż prawo do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym również do zasiłków celowych przysługuje osobom spełniającym kryterium dochodowe określone wart. 8 ust. 1 wlw ustawy, a także kryterium sytuacyjne, o którym mowa w jej art.7 pkt 2-15. Organ ustalił, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym; spełnia więc kryterium sytuacyjne wymienione wart. 7 pkt 5 ustawy. Nie spełnia natomiast ustawowego kryterium dochodowego, ponieważ jej dochód netto jako osoby samotnie gospodarującej przekraczał to kryterium, tj. 477zł. (art. 8 ust.1 pkt.1 ustawy o pomocy społecznej) i wynosił 678,88zł. (emerytura netto 525,69 zł + dodatek pielęgnacyjny w wys. 153,19 zł.). W tej sytuacji brak było podstaw do przyznania pomocy na żądany cel. Organ wyjaśnił również, że sprawę rozpoznano również w oparciu o ustawę z dnia 29.12.2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w myśl której, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa wart. 3 pkt.1 ustawy, jeśli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio wart. 8 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Ustalony w ten sposób dochód skarżącej nie przekroczył wyżej powołanego kryterium tj. 715,50zł. co uprawniało ją do udzielenia wnioskowanej pomocy, jednakże spełnienie odpowiednich kryteriów tj. dochodowego i sytuacyjnego nie daje automatycznie prawa do wnioskowanej pomocy, w tym w każdym miesiącu, albowiem pomoc w postaci zasiłku celowego należy do kategorii pomocy fakultatywnej i należy brać pod uwagę okoliczność, że rodzaj, forma i rozmiar pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, co wynika z art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, w związku z art. 7 ustawy z 29.12.2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" . Organ przytoczył fakt, że pomocą w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wys. 90 zł., strona została objęta w styczniu 2008 r., zgodnie z przyjętymi kryteriami przedstawionymi w meldunku MOPR dot. realizacji zadań w 2008r. z dnia 02.02.2008 r. W ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", z którym została zapoznana przez pracownika socjalnego i w tej sytuacji brak było podstaw i uprawnień do przyznania żądanej pomocy ponownie w marcu 2008 r. W ramach powyższego programu. Organ nadmienił, że ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje MOPR na 2008 r. na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" niemożliwe było spełnienie żądania skarżącej co do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości o równowartości gotowych posiłków wydawanych w Jadłodajni "[...]", na które nigdy nie wyraziła ona zgody. Organ zwrócił też uwagę na okoliczność, że możliwość udzielenia pomocy była również rozpatrywana na dzień wydania niniejszej decyzji, jednakże nie zachodziły przesłanki do jej udzielenia, ponieważ dochód netto strony, w wys. 747.38zł. (emerytura netto. 584,23zł. + dodatek pielęgnacyjny 163,15zł.), przekracza kryterium dochodowe wskazane w art.8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej tj. kwotę 477zł., jak również 150% tegoż kryterium tj. kwotę 715,50zł. - meldunek z dnia 01.04.2008 r., który nie przewiduje możliwości udzielenia pomocy w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej tj. zasiłku celowego zwrotnego, ponieważ nie zachodzą żadne wyjątkowe, szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Skarżąca we wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu podniosła, że uzasadnieniem dla przyznania jej dochodzonej pomocy jest niepełnosprawność, jak i osiągnięcie wieku 76 lat. Wywodziła też, że jej dochód powinien być brany pod uwagę z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o świadczenie, nie zaś z miesiąca wydania decyzji. Strona zarzuciła też organowi I instancji, że nie miała możliwości wglądu do akt sprawy, jak też że nie zapoznano ją z meldunkiem [...] r., którego nie otrzymała. Stwierdziła też, że MOPR dysponuje dużymi środkami przeznaczonymi na pomoc ale nie rozumie, według jakich kryteriów jest ona przyznawana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], decyzją z [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) w związku z art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 w/w ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie swoje organ oparł o następujące ustalenia i rozważania: Skarżąca podaniem z dnia 10 marca 2008r. zwróciła się do MOPR we [...] o przyznanie zasiłku celowego na żywności za miesiąc marzec 2008r. Organ decyzją z dnia [...]., odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i skarżonym orzeczeniem po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odmówił wnioskowanego świadczenia. Strona w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. lutym 2008 r. posiadała dochód w łącznej wysokości 678,88 zł i przekraczała kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej t.j. kwotę 477 zł stąd brak jest podstaw do udzielenia pomocy na podstawie art. 39 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Załączone do akt sprawy meldunki z 2 stycznia 2008L, i z 1 kwietnia 2008r. potwierdzają ograniczone możliwości finansowe w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pozwalające na przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność raz na kwartał oraz brak możliwości przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a także przyznawania zasiłków celowych zwrotnych. Z listy wypłat świadczeń wynika, że wnioskodawczyni otrzymała świadczenie pieniężne na zakup żywności w miesiącu styczniu 2008 r., tym samym została objęta pomocą zgodnie z obowiązującymi zasadami jej udzielania. Udzielenie pomocy pieniężnej, a w szczególności rodzaj, forma i wysokość świadczenia, zależą z jednej strony od okoliczności uzasadniających udzielenie wsparcia, a z drugiej - od możliwości, w tym możliwości finansowych, pomocy społecznej - art. 3 ust. 3 i 4 przedmiotowej ustawy. Istotne dla rozstrzygnięcia będą zarówno potrzeby wnioskodawcy ale także i sytuacja istniejąca w gminie w zakresie stanu środków przewidzianych w budżecie na określone cele, oraz liczba osób oczekujących pomocy. Organ nie może rozdysponować więcej środków aniżeli posiada (wyrok NSA z 12.01.1994r. sygn.akt I SA 1649/93 opubl. ONSA z 1995r. Nr I poz.33; wyrok NSA z 22.02.1995r. sygn.akt S.A./Gd 2497/94 opubl. OSS z 1996r. Nr 2 paz.38). Niedobór funduszy stanowi okoliczność w sposób wystarczający uzasadniającą zastosowanie dodatkowych kryteriów przyznawania świadczeń, które umożliwią ich sprawiedliwe rozdysponowanie /wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1999r. sygn.akt II S.A./Łd 339/98, niepubl./. Z przedłożonymi meldunkami strona została zapoznana w czasie wywiadów środowiskowych tym samym okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały udowodnione - art. 81 kpa a strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Potwierdzają to także dane jakimi posługuje się skarżąca w odwołaniu. W skardze złożonej do Sądu, strona zakwestionowała ustalony przez organy fakt przekroczenia przez nią kryterium dochodowego w rozumieniu art. 8 w/w ustawy o pomocy społecznej, czyniąc zarzut, że organy nie wzięły pod uwagę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U., Nr 135, poz. 950). Ponadto podniosła, że pracownicy ośrodka pomocy społecznej od lat manipulują na jej niekorzyść przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami strony skarżącej, a sprowadzało się do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80, oraz 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 8 ust. 1 w/w ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", oraz 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z powyższego uregulowania wynika, że w pierwszej kolejności na organie ciąży właściwe określenie adresata decyzji, a ma to istotne znaczenie dla całego postępowania, z uwagi na odmienne kryteria dochodowe określone przez ustawodawcę dla poszczególnych kategorii uprawnionych. Organy obu instancji ustaliły, że dochód skarżącej netto wynosi 678,88zł. (emerytura netto 525,69 zł + dodatek pielęgnacyjny w wys. 153,19 zł.), co oznacza, że przekracza on kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącą 477 zł. Z powyższego wynika, że organy uznały, iż sytuacja strony uzasadnia zaliczenie jej do kategorii "osoby samotnie gospodarującej", której definicję ustawową zawiera art. 6 pkt. 10 w/w ustawy, który stanowi, że osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera tymczasem dane, które rodzą poważne wątpliwości, czy skarżącą można zaliczyć do kategorii osoby samotnie gospodarującej. Z wywiadu środowiskowego (brak opatrzenia datą) znajdującego się na k. 10 akt administracyjnych organu I instancji, wynika, że skarżąca zamieszkuje wraz ze swym synem, który z jednej strony, jak to ujęto "prowadzi osobne gospodarstwo domowe", z drugiej zaś strony: "świadczy pomoc usługową na rzecz matki, codziennie przygotowując gorący posiłek w domu". Codzienne przygotowywanie posiłków stanowi element prowadzenia gospodarstwa domowego, a definicja osoby samotnie gospodarującej odnosi się właśnie do kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego. We wskazanym wywiadzie nie ustalono, czy syn strony spożywa wraz z nią przygotowywane posiłki, czy też podejmuje inne czynności, które można by zaliczyć do kategorii prowadzenia gospodarstwa domowego. W następnym wywiadzie środowiskowym (brak opatrzenia datą) znajdującego się na k. 29 akt j/w, ponownie zawarto informację, że strona prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe zamieszkuje wraz ze swym synem, który "nie pomaga w opłatach za mieszkanie, bo nie ma odpowiednich dochodów". W świetle powyższych danych nasuwają się wątpliwości, że skoro syn strony nie ma dochodów pozwalających na partycypację w opłatach mieszkaniowych, to istnieje też wątpliwość, czy stać go również na zakup żywności, a jeżeli nie, to oczywistym jest, iż żywi się wraz z matką, przygotowując zresztą dla niej codziennie jedzenie. W tych warunkach, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, obowiązkiem organów było dokonanie wyjaśnienia na podstawie jakich faktów, dowodów, lub przyczyn uznały, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Trzeba tu zaznaczyć, że sam fakt podpisania przez stronę wywiadów, w których zawarto informację o prowadzeniu przez nią samodzielnego gospodarstwa domowego nie może zwolnić organów od w/w obowiązku, skoro właśnie wywiady te zawierają okoliczności mogące świadczyć o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego, a przy tym brak jest dowodu, że organy zgodnie z art. 9 kpa, poinformowały ją o znaczeniu tak istotnej okoliczności faktycznej jak prowadzenie wspólnego i jednoosobowego gospodarstwa domowego. Okoliczność ta jest o tyle istotna dla sprawy, że w przypadku, uznania, iż strona wspólnie gospodarzy z synem, który dochodów nie ma lub ma w kwocie mniejszej niż strona, to może to doprowadzić do spełnienia przez nią kryterium dochodowego, określonego wart. 8 ust. pkt 2 w/w ustawy, co będzie oznaczało, że świadczenia z pomocy społecznej będą służyły stronie na podstawie przepisów tej ustawy, nie zaś na podstawie zastosowanych przez organ regulacji prawnych. Należy też nadmienić, że organy w ramach rozpatrywanej przez nie "pomocy państwa w zakresie dożywiania", na zakup żywności raz na kwartał, nie dokonały analizy możliwości finansowych organu pomocy społecznej, w zakresie tego programu, ograniczając się do poczynienia ustalenia o dysponowaniu przez MOPR ograniczonymi środkami. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na dane zawarte w meldunkach MOPR we [...] dot. Realizacji zadań w I i II kwartale 2008 r., z 2 stycznia 2008 r. i z 2 kwietnia 2008 r. Tymczasem z meldunku z [...] r. nie wynika, by zaistniała niemożność objęcia strony wskazaną pomocą, albowiem według zawartych tam danych w I kwartale wydano na zasiłki celowe na żywność kwotę 683400 zł., przy czym na pozostałe 3 kwartały pozostała do wydania kwota 2508600 zł, co oznacza, że średnio na przyszłe kwartały pozostanie do rozdysponowania kwota po 836200 zł. (2508600 zł. : pozostałe 3 kwartały), a więc wyższa nią rozdysponowano w I kwartale. Ponadto w w/w meldunku zawarto informację, że w następnych kwartałach (po zakończeniu I kwartału), ilość osób uprawnionych do tej formy pomocy zmniejszy się z uwagi na podjęcie pracy w okresie wiosennym. Należy tu przytoczyć stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 marca 2008 r., w sprawie II SA/Gd 796/07, w którym stwierdził: "Nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By odmówić udzielenia pomocy z tego powodu, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże ich całkowity brak, bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju". Trzeba pamiętać, że organy muszą w sposób wyczerpujący uzasadnić każdy fakt odmowy przyznania świadczenia, w tym w oparciu o brak przesłanek z art. 41 w/w ustawy, skoro mają obowiązek szczegółowego wyjaśnienia kwoty przyznawanego świadczenia, wobec braku regulacji ustawowej w zakresie określenia wysokości zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są - z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 22.01.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 661/07). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 §1 pkt 11it. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnią uwagi poczynione przez Sąd w przedmiocie charakteru naruszenia przepisów postępowania, przy czym przy ewentualnym rozważaniu istnienia przesłanek z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, odniosą swe rozważania do konkretnej sytuacji bytowej strony i sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we [...], poddając analizie konkretne dane liczbowe, w tym dotyczące kwoty będącej jeszcze w posiadaniu tego ośrodka do rozdysponowania, w stosunku do rozmiaru (ilości) zgłoszonych wniosków o pomoc.