II GSK 131/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Rafał Batorowicz sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/08 w sprawie ze skargi Okręgowego Szpitala Kolejowego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności załącznika do zarządzenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Okręgowego Szpitala Kolejowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Okręgowego Szpitala Kolejowego SP ZOZ we W. i uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności załącznika do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Okręgowy Szpital Kolejowy we W. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (dalej zwany Okręgowym Szpitalem Kolejowym) zwrócił się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 17 pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia nr 80/2006 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego Prezesem NFZ) z dnia 18 września 2006 r. w sprawie przyjęcia "Szczególnych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz o realizacji i finansowaniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne". W ocenie wnioskodawcy powyższy przepis narusza art. 135, art. 137 i art. 146 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.; dalej jako: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w sprawie ogólnych warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 197, poz. 1643). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianego wyżej załącznika do zarządzenia Prezesa NFZ. Organ uznał, że wniosek jest niedopuszczalny, bowiem podmiot, który go złożył nie posiada przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa NFZ. Krąg podmiotów postępowania nadzorczego uregulowanego w art. 163 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczony jest do organu kontrolującego i kontrolowanej jednostki. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Okręgowy Szpital Kolejowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko, że Okręgowy Szpital Kolejowy nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Interes prawny musi mieć bowiem oparcie w przepisach prawa materialnego, na podstawie których można żądać wydania stosownego orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył na powyższą decyzję Okręgowy Szpital Kolejowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił obie wydane w sprawie decyzje, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, będący przepisem kompetencyjnym. Natomiast zgodnie z art. 181 ust. 1 tej ustawy, do postępowania przed Ministrem Zdrowia w zakresie nadzoru stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności rodzi obowiązek zbadania, czy pochodzi on od strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przypadku uznania, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną postępowania, organ odmawia wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro Minister Zdrowia uznał, że Okręgowy Szpital Kolejowy nie ma interesu prawnego warunkującego przyznanie statusu strony, to powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Natomiast decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że wydane w sprawie decyzje Ministra Zdrowia zapadły z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez przyjęcie, że przepis ten stanowi przepis kompetencyjny, a nie materialnoprawny w postępowaniach nadzorczych prowadzonych przez Ministra Zdrowia, - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. "art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c)" p.p.s.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz przepisu art. 163 ust. 2 w związku z art. 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, jako stanowiącego podstawę do prowadzenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że postępowanie dotyczące badania uchwał i innych aktów Prezesa NFZ, między innymi odnośnie ich zgodności z prawem, odbywa się w ramach nadzoru powierzonego Ministrowi Zdrowia na podstawie art. 162 i następne ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ustawodawca w art. 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zobowiązał organ nadzoru do procedowania w sprawie oceny nadzorowanych aktów w trybie przepisów k.p.a. Postępowanie w ramach nadzoru jest postępowaniem zwykłym, do którego należy stosować ogólne przepisy k.p.a. regulujące wydawanie decyzji administracyjnych, o ile przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie zawierają przepisów szczególnych. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, wniosek skarżącego szpitala należało ocenić w świetle ogólnych reguł procesowych, tj. art. 61 k.p.a. Ponieważ skarżący nie ma legitymacji procesowej w sprawach dotyczących nadzoru Ministra Zdrowia nad podległymi mu jednostkami, dlatego o braku takiej legitymacji orzeczono w drodze wydania w zwykłym trybie postępowania administracyjnego decyzji administracyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Minister Zdrowia zobowiązany był do procedowania w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, tj. na podstawie art. 154 i następne k.p.a. W ramach nadzwyczajnych trybów może bowiem dojść do wzruszenia decyzji administracyjnych wydanych w indywidualnych sprawach administracyjnych. W ramach postępowania nadzorczego uregulowanego w art. 162 i następne ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wydana decyzja Ministra Zdrowia jest pierwszym rozstrzygnięciem administracyjnym i dlatego należy w tym postępowaniu (w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej) stosować ogólne zasady postępowania zwykłego. Niezasadne jest zatem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. Organ nie był bowiem uprawniony do wydania w postępowaniu zwykłym orzeczenia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego z powodu braku podstaw prawnych oraz dlatego, że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie mają zastosowania w zwykłym postępowaniu nadzorczym. Organ podniósł ponadto, że – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie jest jedynie przepisem kompetencyjnym, lecz posiada charakter materialnoprawny, czego potwierdzeniem jest uregulowanie w tym przepisie przesłanek nieważności uchwały lub decyzji Prezesa NFZ. Okręgowy Szpital Kolejowy SP ZOZ we W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 163 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych Minister Zdrowia sprawuje nadzór nad działalnością Funduszu, stosując kryterium legalności, rzetelności i celowości. Zgodnie z art. 163 ust. 2 cytowanej ustawy, w ramach wykonywania omawianego nadzoru Minister Zdrowia bada m.in. decyzje podejmowane przez Prezesa NFZ. W przypadku, gdy decyzja Prezesa NFZ narusza prawo, prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczenia opieki zdrowotnej lub do niezrównoważenia przychodów i kosztów Funduszu Minister Zdrowia stwierdza nieważność decyzji. Należy stwierdzić, że tak skonstruowany przepis nie jest tylko przepisem kompetencyjnym, ale również przepisem prawa materialnego, który statuuje kształt i zakres nadzoru wykonywanego przez Ministra Zdrowia, a także ustanawia instrument rzeczywistego realizowania nadzoru nad Prezesem NFZ, którym to instrumentem jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ, co prowadzi do eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny już wyjaśnił w wyroku z dnia 10 października 2006 r. (sygn. akt II GSK 165/06), że pojęcie "decyzja" występujące w różnych aktach prawnych może mieć różne znaczenie prawne i "podejmowanie decyzji" nie oznacza zawsze jedynie wydawania decyzji administracyjnych. Zatem określenie aktu woli organu słowem "decyzja" nie zawsze oznacza decyzję administracyjną, a decydujące znaczenie ma charakter prawny i cel tego aktu woli. Analizując w ten sposób decyzje Prezesa NFZ, o których mowa w art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych uznać należy, że w powołanym przepisie nie chodzi o decyzje administracyjne Prezesa NFZ. Wskazać należy, że w przepisach ustawy o świadczeniach zdrowotnych używane jest zarówno określenie "decyzje" (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i "decyzje administracyjne" (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), a w technice prawodawczej obowiązuje zasada jednolitości terminologicznej, polegająca na oznaczaniu jednakowych pojęć jednakowymi określeniami. Skoro więc ustawodawca używa w jednych akcie prawnym dwóch różnych określeń "decyzja" i "decyzja administracyjna", to błędem jest przypisywanie tym określeniom jednakowego znaczenia i uznanie, że chodzi zawsze o decyzję administracyjną. Zatem nie należy utożsamiać użytego w art. 163 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy określenia "decyzji", jako aktu woli organu – Prezesa NFZ podejmowanego w różnych sprawach należących do jego kompetencji przewidzianych w ustawie o świadczeniach, a w szczególności w art. 48 i art. 102 ust. 1 i 5 ustawy, z "decyzjami administracyjnymi" wydawanymi przez Prezesa NFZ w sprawach administracyjnych w trybie przepisów k.p.a. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Konkludując należy uznać, że decyzje Prezesa NFZ, podlegające nadzorowi Ministra Zdrowia w trybie art. 163 ustawy, nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz innymi aktami woli organu, przy pomocy których organ sprawuje swoje funkcje. Zatem zarządzenia i załączniki do zarządzeń wydawane przez Prezesa NFZ są decyzjami Prezesa NFZ i podlegają nadzorowi Ministra Zdrowia. Ich kontrola odbywa się na zasadach określonych w art. 163 ustawy o świadczeniach zdrowotnych (i zgodnie z art. 181 tej ustawy – w trybie k.p.a.), jednak nie jest to kontrola instancyjna ani nadzwyczajna decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 181 ustawy o świadczeniach zdrowotnych do postępowania nadzorczego przed Ministrem Zdrowia stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 181 ust. 2 cytowanej ustawy, w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ, Minister wydaje decyzje administracyjne. Tak więc, postępowanie nadzorcze przed Ministrem Zdrowia toczy się w trybie k.p.a., z uwzględnieniem odrębności zawartych w ustawie o świadczeniach zdrowotnych. Taką odrębnością jest treść decyzji wydawanej przez Ministra Zdrowia w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Zgodnie z art. 163 ust. 2 w związku z art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, w takiej sytuacji Minister Zdrowia wydaje decyzję administracyjną stwierdzającą nieważność decyzji (ale nie decyzji administracyjnej) Prezesa NFZ. Decyzja Ministra Zdrowia stwierdzająca nieważność decyzji Prezesa NFZ jest więc decyzją administracyjną I instancji, wydawaną w trybie zwykłym k.p.a., nie zaś w trybie kontroli nadzwyczajnej ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy błędna była ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., że postępowanie nadzorcze przed Ministrem Zdrowia toczyło się w trybie nadzwyczajnym oraz że w sytuacji zainicjowania postępowania przez podmiot nielegitymowany należało zastosować art. 157 § 3 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (administracyjnej). Uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z powodu rzekomego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. było więc nieuzasadnione i stanowiło naruszenie prawa procesowego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego rozumienia art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych oraz naruszenia prawa procesowego są więc uzasadnione, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd weźmie pod uwagę wywody powyższe oraz fakt, że chociaż postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez Ministra Zdrowia w trybie k.p.a. i w jego wyniku może zostać wydana decyzja administracyjna o stwierdzeniu nieważności decyzji (zarządzenia) Prezesa NFZ, to nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., bowiem jego przedmiotem nie jest sprawa indywidualna rozpatrywana w formie decyzji administracyjnej tylko kontrola aktów Prezesa NFZ skierowanych do nieokreślonych indywidualnie adresatów. Postępowanie nadzorcze toczy się w trybie zwykłym przewidzianym w k.p.a., a z przepisów prawa materialnego (ustawy oświadczeniach zdrowotnych) wynika, że inicjuje je tylko Minister Zdrowia i w tym celu przesyłane mu są wszystkie uchwały Rady Funduszu i decyzje Prezesa NFZ w ciągu 3 dni roboczych od dnia ich podjęcia. Postępowanie toczy się z udziałem Prezesa NFZ, jako podmiotu reprezentującego Fundusz. W postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem nie jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, tylko kontrola aktu administracyjnego (decyzji-zarządzenia Prezesa NFZ) skierowanego do nieograniczonej liczby adresatów, nie jest przewidziany udział jakichkolwiek podmiotów poza Prezesem NFZ - autorem kontrolowanego aktu. W szczególności z przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie wynika legitymacja poszczególnych świadczeniodawców do żądania od Ministra Zdrowia eliminowania z obrotu prawnego decyzji (zarządzeń) Prezesa NFZ. Nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje Minister Zdrowia i tylko on jest uprawniony do wszczynania postępowania nadzorczego. Mając na względzie powyższe, Sąd ponownie rozpatrzy skargę i oceni, czy prawidłowe rozwiązanie procesowe zastosował Minister Zdrowia w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (załącznika do zarządzenia) Prezesa NFZ przez Okręgowy Szpital Kolejowy. Sąd weźmie pod uwagę, że wydanie każdej decyzji musi mieć podstawę prawną w przepisie prawa materialnego lub procesowego, a wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną (sprawą indywidualną z zakresu prawa administracyjnego) lub na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck 2003, s. 332 i 370, M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 620 i następne, wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99, wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99). Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził kwotę 280 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na kwotę tę składają się: kwota 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz kwota 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną, uczestniczył w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i reprezentował stronę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.