I SA/Wa 1200/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W. J. i E. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących: W. J. i E. J. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. J. i E. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o zwrocie W. J. i E. J. wniosku o przyznanie odszkodowania. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury podał, że Minister Transportu i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. zawiesił postępowanie z wniosku W. J. i E. J. z dnia 25 stycznia 2006 r. o przyznanie odszkodowania wobec decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczącej sprawy z art. 156 kpa w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] wydanej w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...]. Zawieszenie postępowania było związane z rozpatrzeniem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury podjął zawieszone postępowanie wobec ustania przyczyny zawieszenia, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zwrócił wniosek o przyznanie odszkodowania. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku W. J. i E. J. o ponownie rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury stwierdził, że w okresie do dnia 1 września 2004 r. sprawy przedmiotowego odszkodowania były regulowane przez art. 160 kpa. Przepis ten stracił moc na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. W świetle art. 5 tej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się m. in. dotychczasowy art. 160 kpa. Minister Infrastruktury stwierdził, że w niniejszej sprawie sporną jest kwestia, czy w dalszym ciągu ma zastosowanie art. 160 kpa, czy też sprawa należy do właściwości sądów powszechnych. Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. dotycząca sprawy z art. 156 kpa w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. została wydana po 1 września 2004 r., a więc łączne zdarzenie prawne nastąpiło dopiero po tym dniu. Zdaniem organu, nie jest przy tym możliwe rozdzielanie tych spraw i odnoszenie kwestii terminu tylko do wadliwości decyzji wojewody, bez uwzględnienia późniejszego orzeczenia organu naczelnego. Dopiero z tego orzeczenia wynika wadliwość decyzji wojewody. Przyjęcie odmiennego poglądu co do możliwości wydawania decyzji o odszkodowaniu w trybie uchylonego art. 160 kpa, w stanie prawnym jak w niniejszej sprawie, zdaniem organu, prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy ww. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. byłyby praktycznie martwe. Zdaniem Ministra Infrastruktury oznacza to, że nie ma zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a z właściwym powództwem i w odniesieniu do właściwego statio fisci Skarbu Państwa należy wystąpić do właściwego sądu powszechnego. Pogląd ten jest zgodny z prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 116/07 oraz z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1962/07 oddalającymi skargi na postanowienia organu naczelnego zwracające wniosek o przyznanie odszkodowania. Minister Infrastruktury stwierdził również, że powoływana we wniosku nierozstrzygnięta sprawa cywilna – zagadnienie prawne co do właściwości sądu powszechnego nie dotyczy niniejszego postępowania administracyjnego. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. J. i E. J.; zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw i niezastosowanie art. 160 kpa - skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decydujące znaczenie powinna mieć data uprawomocnienia decyzji wydanej niezgodnie z prawem, czyli w niniejszej sprawie – data uprawomocnienia się decyzji Wojewody [...], a nie decyzji stwierdzającej jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa; zajściem powodującym uszczerbek skarżących była wydana z naruszeniem prawa decyzja Wojewody [...], a ponieważ decyzja ta stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych powinien znaleźć zastosowanie art. 160 kpa nawet, gdy stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po tej dacie; nie jest zasadne stanowisko Ministra Infrastruktury, iż dopiero z orzeczenia organu naczelnego wynika wadliwość decyzji Wojewody, oraz, że przy przyjęciu innej wykładni art. 5 ustawy, przepisy jej byłyby "praktycznie martwe"; droga cywilna dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest właściwa we wszystkich sprawach, w których decyzja niezgodna z prawem była wydana po dniu 1 września 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie poprzedzające, naruszają przepisy prawa – art. 66 § 3 kpa przez jego wadliwe zastosowanie, a także art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, w związku z art. 160 § 1 kpa, wskutek błędnej wykładni tych przepisów. 3. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury utrzymał w mocy wydane na postawie art. 66 § 3 kpa własne postanowienie o zwrocie W. J. i E. J. wniosku o przyznanie odszkodowania. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa w części, i nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tej części, z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu oznacza to, że "łączne" zdarzenie prawne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nastąpiło po dniu 1 września 2004 r., a zatem nie ma zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 października 2004 r., a zatem z właściwym powództwem należy wystąpić do sądu powszechnego. 4. Sąd nie podziela tego stanowiska. 5. Z dniem 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Art. 2 tej ustawy uchylił art. 160 kpa, który stanowił samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę (rzeczywistą) będącą skutkiem wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Uchylenie art. 160 kpa oznacza, że po dniu wejścia w życie tej ustawy, w sprawach poprzednio uregulowanych w art. 160 kpa, stosuje się wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego. 6. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, "Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.". 7. Orzecznictwo dotyczące art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie jest jednolite. Zdaniem Sądu, dla prawidłowej interpretacji art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uwagę należy zwrócić również na § 30 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 zasad techniki prawodawczej, będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym, w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych; można również wskazać termin, do którego będą obowiązywać, zachowane czasowo w mocy, przepisy dotychczasowej ustawy, co wyraża się zwrotem: "nie dłużej niż do dnia .....". W art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy ... zwrotu takiego nie zamieszczono, co oznacza, że przepisy zachowane w mocy nie mają ograniczenia czasowego, i obowiązują w określonych sytuacjach tak długo jak cała ustawa. 8. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, znajdującym się w druku sejmowym nr 2007 z dnia 15 września 2003 r. - stwierdzono m. in., że przepisy normujące odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy publicznych wymagają dostosowania do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 77 ust. 1 stanowi, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej."; przepis ten stosuje się bezpośrednio, zgodnie z art. 8 ust. 2 tej Konstytucji; przesłanką odpowiedzialności według normy konstytucyjnej jest "niezgodne z prawem działanie", czyli działanie z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej oraz zaniechanie (bezczynność), jeżeli przepis prawa nakłada obowiązek określonego działania; oznacza to, że przesłanką tej odpowiedzialności nie jest wina sprawcy szkody, lecz bezprawność działania; przepis ten nie daje podstaw do różnicowania przesłanek odpowiedzialności w zależności od tego, czy zdarzeniem sprawczym wyrządzającym szkodę jest rozstrzygnięcie władcze w prawnie określonej formie (akt normatywny, orzeczenie), czy też działania faktyczne podejmowane przy wykonywaniu władzy publicznej; wyrządzenie szkody działaniem organu władzy publicznej oznacza, że chodzi o szkodę, która jest następstwem wykonywania władzy publicznej, i co w uzasadnieniu tym podkreślono, działanie wyrządzające szkodę ma swe źródło w wykonywaniu funkcji władczych (władzy publicznej); art. 417¹ dotyczy szczególnej sytuacji, gdy źródłem szkody jest akt normatywny, orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna; w takim przypadku odpowiedzialność za szkodę byłaby uzależniona od uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem aktu lub stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji; stwierdzenie niezgodności z prawem aktu normatywnego należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, i w tym zakresie przez "właściwe postępowanie" należy rozumieć postępowanie przed Trybunałem (prejudykatem będzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego), a stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji następowałoby według przepisów tego postępowania, w którym rozstrzygnięcie zostało wydane – kpc, kpa. 9. W uzasadnieniu tym wskazano również, że zgodnie z przepisem przejściowym - art. 5 projektu, ustawa ma znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po jej wejściu w życie; postanowienie to, zdaniem projektodawcy, wyklucza możliwość jej zastosowania do aktów normatywnych, które zostały wydane przed terminem wejścia w życie ustawy oraz orzeczeń i decyzji, które przed tym terminem stały się prawomocne i ostateczne. 10. Oznacza to, zdaniem Sądu, że istotny dla zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej moment powstania szkody musi wiązać się ze skutkiem materialnym w postaci uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej. Przyczyną takiego uszczerbku (źródłem szkody) może być akt normatywny lub orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna - wadliwa (bezprawna) decyzja organu administracji publicznej, o której mowa w art. 160 § 1 kpa. Decyzją taką nie jest decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ ta decyzja nie ma cechy bezprawności, i z jej wydaniem nie wiąże się żaden uszczerbek w dobrach prawnie chronionych skarżących. Wydanie takiej decyzji jest konieczne dla ujawnienia – w ramach nadzwyczajnego postępowania – wad orzeczenia administracyjnego decydujących o jego nieważności (bezprawności). A zatem, w niniejszej sprawie o bezprawności działania organu i wynikającej stąd szkodzie można mówić jedynie w odniesieniu do decyzji z 1993 r., bowiem bezprawność, zgodnie z art. 160 kpa, polega na "wydaniu decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa", a nie na "stwierdzeniu nieważności takiej decyzji". 11. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 października 2005 r. III BZP 1/05 (OSNC 2006/5/78) stwierdził, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 424¹ kpc) przysługuje od orzeczeń, które stały się prawomocne od dnia 1 września 2004 r.; w uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził zaś, że "z art. 5 [ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.] wynika, że do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdarzeniem prawnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia jest uprawomocnienie się takiego orzeczenia. Ustanowione w art. 417¹ § 2 [Kodeksu cywilnego] przesłanki dochodzenia roszczenia odszkodowawczego mogą być zatem stosowane do orzeczeń, które uprawomocniły się począwszy od dnia 1 września 2004 r." Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2005 r. I CNP 27/05 (LEX nr 346053) stwierdził, że "Uregulowana w art. 417¹ § 2 k.c. odpowiedzialność za niezgodne z prawem prawomocne orzeczenie wchodzi w rachubę, jeżeli zdarzenie sprawcze w postaci wydania orzeczenia nastąpiło w dniu 1 września 2004 r. i później. Biorąc bowiem pod uwagę założenia i cele ustawodawcze, które legły u podstaw wprowadzenia do Kodeksu postępowania cywilnego instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, a także fakt, że przepisy procesowe z nią związane stanowią wraz z art. 417¹ § 2 k.c. normatywną całość, niepodobna przyjąć, iż ten szczególny środek zaskarżenia odnosi się również do orzeczeń sprzed tej daty.", a w uzasadnieniu tego orzeczenia dodał, że "przeciw takiej wykładni przemawia okoliczność, że przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci prejudycjalnego stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wymagana jest dopiero z chwilą obowiązywania art. 417¹ § 2 k.c. Skoro zaś rozważane zagadnienie ściśle łączy się z regulacją materialnoprawną, a nawet więcej - ma wręcz charakter mieszany (procesowo -materialny), to problem intertemporalny związany ze stosowaniem art. 424¹ i nast. k.p.c. należy rozwiązać tak samo, jak kwestię intertemporalną dotyczącą art. 417¹ § 2 k.c., a zatem jednolicie." (ponadto postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2005 r. I CNP 15/05, LEX nr 187006). 12. Reasumując, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, (1) ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po jej wejściu w życie, a nie ma zastosowania do aktów normatywnych, które zostały wydane przed dniem jej wejścia w życie, oraz do orzeczeń i decyzji, które przed tym terminem stały się prawomocne i ostateczne; (2) zdarzeniem prawnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia lub decyzji - jest uzyskanie waloru prawomocności lub ostateczności. Ponadto, twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż wprawdzie wadliwa (bezprawna) decyzja została wydana przed dniem 1 września 2004 r. ale skoro późniejsza decyzja organu naczelnego stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa została wydana po dniu 1 września 2004 r., to nie stosuje się art. 160 kpa, bowiem obie te decyzje stanowią "łączne zdarzenie prawne", i dlatego obie muszą być wydane przed dniem 1 września 2004 r. aby można było zastosować ten przepis – jest całkowicie bezzasadne. Organ zastosował normę prawną, której nie ustawodawca nie zawarł ani w art. 5 ani w pozostałych artykułach ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., ustawodawca niczego nie uzależnił od "łącznego zdarzenia prawnego", bowiem takiego pojęcia w ogóle nie wprowadził. To stanowisko organu jest ponadto wyraźnie sprzeczne z cytowaną wyżej uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2005 r. III BZP 1/05, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że "Zdarzeniem prawnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia jest uprawomocnienie się takiego orzeczenia." To samo dotyczy ostateczności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 417¹ § 2 kc, zdanie pierwsze ("Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem...."), który obowiązuje od dnia 1 września 2004 r. Nie jest również zasadne twierdzenie organu, iż "Przyjęcie odmiennego poglądu co do możliwości wydawania decyzji o odszkodowaniu w trybie uchylonego art. 160 kpa, w stanie prawnym jak w niniejszej sprawie, prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy ww. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o przekazywaniu przedmiotowych spraw do właściwości sądów powszechnych byłyby praktycznie martwe." Argument ten jest i pozaprawny i bezzasadny. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, ustawę tę stosuje się do zdarzeń i stanów prawnych zaistniałych w dniu 1 września 2004 r. i później. Należy również dodać, że ustawodawca, mając taką możliwość, nie wskazał terminu, do którego miałyby obowiązywać przepisy tej ustawy. 13. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia, za błędne należy uznać stanowisko Ministra Infrastruktury, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. a z właściwym powództwem należy wystąpić do sądu powszechnego. W tej sytuacji zwrot podania skarżącym był niedopuszczalny, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego postanowienia Ministra Infrastruktury. 14. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8