II OSK 576/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 469/08 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz S. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 469/08, oddalił skargę S. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] 2006 r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...] 2008 r. orzekł o niestwierdzeniu u S. P. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W uzasadnieniu organ wskazał, że rodzaj zmian w narządzie głosu nie spełnia wszystkich wymagań określających zawodowe źródło choroby. Do rozpoznania choroby zawodowej konieczne jest bowiem spełnienie następujących warunków: wymienienie choroby w wykazie chorób zawodowych, istnienie narażenia zawodowego i wystąpienie objawów choroby zawodowej odpowiadających biologicznemu działaniu czynnika szkodliwego. W przypadku Sławomiry Piechoty spełniony został tylko jeden z warunków koniecznych, a mianowicie udokumentowane zostało wieloletnie narażenie na wzmożony wysiłek głosowy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., po rozpoznaniu odwołania S. P., decyzją z [...] 2008 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie wszystkie schorzenia narządu głosu, mające nawet związek z wykonywaną chorobą zawodową są uznawane za chorobę zawodową. Zamknięty katalog chorób zawodowych zawiera poz. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). W wyniku przeprowadzonych badań skarżącej nie rozpoznano żadnego ze schorzeń wymienionych w poz. 15 rozporządzenia. Organ wskazał ponadto, iż Państwowy Inspektor Sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeżeli właściwe jednostki orzecznicze nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiadają się w danej sprawie negatywnie. Tak sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie ponownych badań przez inny ośrodek, organ odwoławczy wskazał, iż nie zachodzi taka potrzeba. S. P. była bowiem poddana badaniom przeprowadzonym przez jednostkę orzeczniczą I i II stopnia, zaś wydane przez te jednostki orzeczenia są wnikliwe, szczegółowe i w sposób jednoznaczny wskazują na brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ odwoławczy wskazał również, iż w związku z art. 10 k.p.a. strona złożyła pismo [...] 2008 r., w którym poinformowała o pogorszeniu stanu swojego zdrowia i wystąpiła z prośbą o ponowne skierowanie jej na badania lekarskie. Jednakże w ocenie organu odwoławczego pismo to nie wnosi do sprawy nic nowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. P. zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. W [...] 2008 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. Powołując się na treść rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż decyzje zostały wydane w oparciu o niekonstytucyjne przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając powyższą skargę wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r. oddalił ją, twierdząc, iż nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że kwestionowana decyzja jest zgodna z przepisami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115). Sąd wskazał, że w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wskazano schorzenia narządu głosu, które są uznawane za chorobę zawodową i jest to katalog zamknięty. Są to: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głosu i trwała dysfonią. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne ustaliły, że nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaciach wymienionych w pozycji 15 wykazu. Powyższe ustalenie zostało oparte na przeprowadzonym dwuinstancyjnym postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym przez dwa upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zakłady służby zdrowia zakończone zostało ostatecznym orzeczeniem lekarskim o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydanymi przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera z [...] 2007 r. Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 rozporządzenia sprawa była dwukrotnie badana przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, co powodowało, że orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania stało się ostateczne. W rezultacie zarówno organ inspekcji sanitarnej, jak i Sąd jest związany tym orzeczeniem. W związku z tym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie badań w innej jednostce orzeczniczej. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją, Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych odroczył utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., P 23/07 OPK-A 2008/5/82). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła S. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, przez uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez zastosowanie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że podczas rozprawy strona skarżąca podniosła zarzut wydania decyzji na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, zaś Sąd dostrzegł, że Trybunał Konstytucyjny uchylił rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych, zauważył jednakże, że Trybunał, aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowania zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, odroczył utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Fakt odroczenia mocy obowiązującej przez przepisy niezgodne z Konstytucją RP nie pozbawia Sądu możliwości odmowy stosowania niekonstytucyjnego aktu. W ocenie skarżącej w przypadku sprzecznych z Konstytucją przepisów rangi podustawowej, gdy ich zastosowanie prowadzi do pozbawienia strony określonego uprawnienia, sąd ma nie tylko prawo odmowy zastosowania takich przepisów, ale wręcz obowiązek. Skarżący wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07, stwierdził, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału, ani przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, ani pozostałe przepisy tej ustawy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, a przez to są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Powoduje to także określone skutki dla powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. W treści przedmiotowego rozporządzenia znajdują się regulacje, które nie mają jedynie wykonawczego charakteru, ale modyfikują treść normy materialnoprawnej upoważniającej organ administracji do działania. Dotyczy to w szczególności definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Przepis ten stanowi element normy prawa konkretyzowanej w postępowaniu przed właściwym państwowym inspektorem sanitarnym. W ocenie strony skarżącej wydanie przez Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. decyzji w oparciu o przepis sprzeczny z Konstytucją winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w [...] 2008 r., a więc już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności rozporządzenia stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd kierował się przy tym wyłącznie skutkami formalnymi ewentualnego go uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej, to jest niemożnością rozstrzygnięcia przez organy administracji przedmiotowej sprawy do czasu uchwalenia nowych przepisów. Zdaniem strony skarżącej Sąd pominął w ten sposób podstawowy cel odroczenia utraty mocy obowiązujących przepisów, a mianowicie niemożność wydania decyzji pozytywnych w przedmiocie chorób zawodowych, a tym samym, uniemożliwienie realizacji uprawnień pracowniczych. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem nie było intencją Trybunału Konstytucyjnego umożliwienie organom administracji wydawania decyzji odmawiających stwierdzenia chorób zawodowych w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją i naruszenie tym samym podstawowych kryteriów demokratycznego państwa prawnego, czyli orzekania na podstawie prawa spełniającego odpowiednie wymogi formalne i materialne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Oceniając podniesiony w skardze tej zarzut naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie niewłaściwe § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), a także art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny uznał słuszność zgłoszonych zarzutów. Należy podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, iż fakt odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów niegodnych z Konstytucją RP nie pozbawia Sądu możliwości odmowy stosowania niekonstytucyjnego aktu. Trzeba równocześnie podkreślić, że z momentem publicznego ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu i fakt ten powinien zostać uwzględniony przez Sąd orzekający w sprawie. W przedmiotowej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł 9 grudnia 2008 r., czyli po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. stwierdzającego niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz niezgodności z Konstytucją RP rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw RP. W okresie orzekania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, przepisy kwestionowane przez skarżącą jeszcze obowiązywały. Istota problemu sprowadza się jednak do wskazania jakie znaczenie prawne w rozpoznawanej przez Sąd sprawie ma stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis ustawy stanowiący delegację do wydania oraz przepisy wydanego na jego podstawie rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją, choć Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji o późniejszym terminie utraty mocy obowiązującej. Stwierdzić należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i ten fakt musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego przez Sąd (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07). Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. zajął stanowisko, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niekonstytucyjny musi być stosowany do wskazanej przez Trybunał daty - publ. OSNP 2008, nr 5-6, poz. 61). Stanowisko to w pełni podziela skład NSA orzekający w przedmiotowej sprawie. Trzeba bowiem mieć na względzie to, że istota skargi wnoszonej do Sądu polega na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w kontrolowanym akcie podstawą prawną zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Tak więc trzeba stwierdzić, że ograniczenia wynikające z odroczenia skutków utraty mocy konkretnej normy prawnej nie dotyczą sytuacji prawnej strony skarżącej, która przez wniesienie skargi do Sądu inicjuje kontrolę konstytucyjności przepisu uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny, bowiem i Sąd administracyjny jest upoważniony do odmowy zastosowania aktu podstawowego w toku rozpoznawania sprawy, jeśli uzna jego niekonstytucyjność. Uprawnienie takie Sądu przekształca się w obowiązek w momencie obalenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności takiego aktu. Istotne znaczenie dla oceny zasadności rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, problem skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla kontrolowanej w sprawie decyzji, wobec braku materialnoprawnego przepisu będącego podstawą do rozpoznania roszczeń strony skarżącej, a odnoszących się do stwierdzenia u niej choroby zawodowej. W opinii składu orzekającego NSA w sprawie niniejszej, mimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., przepisy te nie mogły stanowić podstawy zaskarżonego wyroku. Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Te zaś rozważania uzasadniają wniosek, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniwszy stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. naruszył wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższych rozważań i trafności zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą tylko naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał równocześnie skargę i uchylił decyzję organów obu instancji. Stwarza to obowiązek organów do ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o nową regulację prawną rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r.