III SA/Wr 461/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA Marcin Miemiec, Magdalena Jankowska- Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W D na uchwałę R G M z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 i § 3 uchwały R G M w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność. Na sesji w dniu [...] r. R G M podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów ulgowych dla ludności. W działając na podstawie na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g. oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a., zaskarżył § 2 i § 3 tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższych paragrafów. Organ Nadzoru zarzucił w skardze, że § 2 uchwały, który stanowi, że "Przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą mogą wydłużyć godziny otwarcia placówek i zakładów, o których mowa w § 1, o ile nie będzie to sprzeczne z przepisami szczególnymi" został podjęty z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzut sformułowany w skardze organ nadzoru powołał treść art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U. z 1974 Nr 24, poz. 142 ze zm.) i wywodził, że przepis ów ustanawia ogólną normę kompetencyjną upoważniającą gminę do określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Z czego wynika, że ustawodawca oddał powyższą kwestię do uregulowania radzie gminy, dlatego zdaniem W D , nie można było przyjąć aby rada miała możliwość przeniesienia tego uprawnienia na podmioty prywatne. Odnosząc się do treści § 3 uchwały, w którym postanowiono, że "Wprowadza się obowiązek umieszczania w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówki handlu detalicznego, zakładu gastronomicznego, zakładu usługowego " organ nadzoru podkreślił, że w świetle dyspozycji art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, w zakresie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały w sprawie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności nie mieści się obowiązek informowania przez przedsiębiorców o czasie pracy placówki. W odpowiedzi W G M wniósł o oddalenie skargi w całości z następującą argumentacją. Podkreślił on, że art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy podjęty został w warunkach społeczno-gospodarczych, które to warunki są nie do pogodzenia z obecnymi warunkami swobody działalności gospodarczej zagwarantowanej w art. 20 i 22 Konstytucji RP. Zdaniem strony przeciwnej, gdyby przyjąć pogląd organu nadzoru o konieczności ustalenia sztywnych godzin rozpoczynania i kończenia pracy placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych, nie byłaby możliwa sytuacja - obecnie w wielu miastach dość powszechna - gdy prowadzący placówkę gastronomiczną obsługuje klientów "do ostatniego klienta". Nadto W zaznaczył, że istnieje oczywista korzyść z uregulowania ujętego w § 2 zaskarżonej uchwały R G tak dla prowadzących placówki i zakłady, o których mowa w uchwale jak i klientów. Na poparcie swoich twierdzeń strona skarżąca powołała treść uzasadnienia wyroku N S A z dnia [...] ., sygn. akt [...]. W ocenie strony przeciwnej nie da się utrzymać również zarzutu organu nadzoru o przekroczeniu przez R G M granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przez uchwalenie § 3 zaskarżonej uchwały, bowiem obowiązek wynikający z treści tego paragrafu służy tak prowadzącym placówki i zakłady jak i nade wszystko, korzystającym z nich klientom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g. " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1, zd. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy pokreślić, iż spór między W D jako organem nadzoru, a R G M dotyczy problemu czy § 2 uchwały z dnia [...] r. Nr [...] zgodnie z którym "Przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą mogą wydłużyć godziny otwarcia placówek i zakładów, o których mowa w § 1, o ile nie będzie to sprzeczne z przepisami szczególnymi" oraz § 3 tej uchwały stanowiący, że "Wprowadza się obowiązek umieszczania w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówki handlu detalicznego, zakładu gastronomicznego, zakładu usługowego" zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W rozpatrywanej sprawie dla dokonania tej oceny należało przywołać treść art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), który został wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. W myśl powołanego artykułu kompetencja do określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do gminy. Przepis ten nie ustala organu gminy, który ma decydować o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych. Jednak z art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działań gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. R G M była więc organem kompetentnym do podjęcia wskazanej uchwały. (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/1673/93, opubl. Wspólnota 1995/28/23). Podkreślić przy tym trzeba, że uchwała rady gminy w sprawie określenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do kategorii należy aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stanowią one integralną część obowiązującego w państwie systemu prawa (art. 87 ust. Konstytucji RP). Jak wynika z dotychczasowych wywodów uzasadnienia art. XII § 1 cyt. ustawy zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Stąd wydana na tej podstawie uchwała ma charakter wykonawczy. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. R G M przenosząc więc uprawnienie do określania godzin otwarcia placówek i zakładów określonych w §1 art. XII na podmioty prywatne oraz nakazując tym podmiotom umieszczania w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwarcia placówek i zakładów przekracza zawarte w tym przepisie uprawnienie. Z powyższego względu niezasadny jest zarzut strony przeciwnej, iż organ nadzoru zaskarżając § 2 i § 3 uchwały naruszył art. 165 § 2 Konstytucji RP . Oczywistym jest, że omawiany art. XII § 1 cyt. ustawy został wydany w zupełnie odmiennych warunkach społeczno- gospodarczych, jednak w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały przepis powyższy stanowił i nadal stanowi właściwą podstawę prawną określenia przez gminę dni i godzin otwierania oraz zamykania wymienionych w nim placówek i zakładów, a ratio legis regulacji przewidzianej w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy to ujęcie w sformalizowane ramy czasu otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności. Prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych stanowi przyznaną gminom sferę ich samodzielności wykonywanej, jednak o czym nie wolno zapominać, w granicach zakreślonych w tym przepisie jako akcie normatywnym rangi ustawowej. Wbrew twierdzeniom gminy organ nadzoru zaskarżając 2 i § 3 uchwały nie dopuścił się dowolnej wykładni art. XII cyt. ustawy. Zdaniem Sądu podjęta uchwała w niezaskarżonej części, w jakiej określa godziny pracy wymienionych placówek w sposób zresztą bardzo elastyczny nie narusza prawa bowiem z mocy wyraźnego przepisu rangi ustawowej można ograniczyć zasadę swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, o czym jest mowa w treści art. 22 Konstytucji RP. Skarga musiała jednak odnieść skutek, gdy idzie o postanowienia uchwały zawarte w § 2 stanowiące o upoważnieniu przedsiębiorców prywatnych do wydłużania czasu pracy placówek określonych w art. XII 1 cyt. ustawy. Oczywistym jest, że intencją organu było wprowadzenie odstępstwa od ogólnych zasad w indywidualnych sprawach. Taki stan rzeczy nie może być jednak uznany za zgodny z prawem, R G nie może upoważniać innych podmiotów do regulowania czasu pracy placówek. Ustalanie czasu pracy jest bowiem aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obwiązujących tylko przez taki organ, który jest upoważniony do wydawania przepisów gminnych. Uregulowania § 3 uchwały nakazujące umieszczania w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładu gastronomicznego, zakładu usługowego zostały uchwalone bez podstawy prawnej z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie. Jeżeli zważyć, iż art., XII § 2 powoływanej ustawy za nieprzestrzeganie przepisów wydanych na podstawie § 1 przewiduje karę grzywny orzekaną w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia to konsekwencje istniejącej sprzeczności z prawem mogłyby prowadzić do dalszych niepożądanych skutków z punktu widzenia praworządności. Obowiązkiem podstawowym jednostki samorządu terytorialnego, tak jak każdego innego podmiotu w państwie jest przestrzeganie prawa. W przypadku samorządu terytorialnego gwarantem przestrzegania prawa są organy nadzoru w tym wojewoda. Stąd w ocenie Sądu skarga wniesiona przez W D w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym na §2 i §3 uchwały z dnia 21 maja 2008 r. zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a., który w swojej treści dopuszcza możliwość orzeczenia nieważności części uchwały orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, natomiast punkt II orzeczenia wydany został w oparciu o art. 152 p.p.s.a.